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| 农村养老产业发展研究 |
| 第776期 作者：□文/李 敏 彭建涛 刘 磊 董萍萍 时间：2026/5/1 13:34:48 浏览：25次 |
［提要］ 发展农村银发经济是国家积极应对人口老龄化、扎实推进乡村全面振兴的重要部署。本文立足银发经济宏观背景，基于对农村养老现状实地调研与政策梳理，发现农村养老产业在需求、供给、政策、资金等方面存在循环堵点。为此，提出扩大有效需求、优化服务供给、完善政策协同、拓宽资金渠道等发展路径，为推动农村养老产业高质量发展提供参考。
关键词：银发经济；农村养老；供需匹配；政策协同
基金项目：2025年阜阳市全市党校（行政学院）系统重点课题项目：“银发经济背景下农村养老产业发展路径研究”（项目编号：FYDXKT202538）
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2026年1月4日
一、银发经济背景下发展农村养老产业的“战略之选”
（一）对接国家战略，将政策机遇转为发展动能。积极应对人口老龄化与发展银发经济等政策的相继提出，为农村养老产业发展带来了战略机遇。党的二十大报告明确提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”。2024年1月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，进一步明晰了政策框架与发展方向。“十五五”规划建议提出“发展银发经济” “健全养老事业和产业协同发展政策机制” “坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。多重政策利好背景下，发展农村养老产业，能够有效引导政策、资金、人才等要素向农村养老领域倾斜，成为推动积极应对人口老龄化国家战略与乡村全面振兴战略在基层落地、同频共振的必然行动。
（二）直面现实问题，以产业路径破解供需矛盾。随着我国人口老龄化程度加深，养老日益成为社会关注的焦点话题。然而，与高老龄化水平相反的是，农村地区养老设施、服务等供给普遍不足，当前养老服务体系发展重心仍偏向城市。在此背景下，依托银发经济理念，以市场化、产业化路径系统性发展农村养老产业，是破解城乡养老资源错配、弥补农村养老服务短板、回应亿万农村老人现实关切的有效途径。
（三）激活银发经济，将养老需求转为内生动力。银发经济涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大，是贯穿一二三产业的综合性经济生态。养老对于农村老年人来说，是最基本的“生存需求”。只有当这一需求得到满足，其他如旅游、学习等更高层次的需求才能被释放。发展农村养老产业，不仅能盘活闲置宅基地、集体用房等沉睡资源，更能带动适老产品、康复辅具、医疗护理、文旅休闲等关联产业发展，将人口老龄化压力创造性转化为重构乡村产业体系、提升产业附加值、促进城乡要素融合的内生动力。
二、发展农村养老产业“现实之困”
（一）有效需求不足，制约养老消费市场形成
1、收入水平较低限制消费能力。大多数农村老年人没有退休工资，经济来源主要是土地流转收益、城乡居民养老金、储蓄及子女赡养费，可以支配的收入普遍较低。“有心养老、无力支付”现象普遍，多数农村家庭没有购买专业化、社会化养老服务的能力。
2、传统观念固化抑制消费意愿。“养儿防老” “叶落归根”等传统伦理观念深植于乡土社会文化肌理。许多老年人将机构养老视为子女不孝的象征，对社会化服务存在排斥心理。观念的转变滞后于社会结构的变迁，在主观上抑制了老年群体对多元化、专业化养老服务的消费意愿。
3、认知渠道受限阻碍消费信心。城镇居民可以通过微信公众号、社区通知、口口相传等方式，及时获取信息。而农村地区信息相对封闭，信息传播渠道相对狭窄，农村老年人对养老服务模式、服务内容、服务质量等信息认知受限，对市场化养老产品的价格、服务机构的信誉存在疑虑。因此，农村老年人在面对养老服务时，往往会选择保守和观望，阻碍了潜在需求向消费行为的转化。
（二）有效供给短缺，限制养老服务品质提升
1、老年人口规模挑战服务总量。人口老龄化趋势加速，对养老供给总量提出更高要求。随着外出务工人员“返乡养老”趋势加剧，老年人口规模预计会进一步扩大。但现有养老机构多集中于县城及乡镇，农村地区的养老服务站相对较少，多数农村老年人面临服务可及性差的问题。
2、供需结构偏差凸显服务短板。受传统文化和经济水平的影响，相较于机构养老，农村老年人更愿意居家或社区养老。但目前市场围绕养老的供给多侧重于机构养老，对于居家或社区养老的产品供给相对不足。比如，上门护理、日间照料、助餐助浴、适老化改造等服务或产品尚显不足。
3、专业人才短缺制约服务品质。相对于庞大的老年人口规模，养老服务人员相对较少，尤其缺乏专业的护理员、康复师、管理人员等行业人才。这一现象在农村地区更为突出。现有服务人员多为本地中老年人兼职，普遍未接受过系统培训，专业技能和个人素质都有待提升，养老服务品质亟待提升。
（三）政策协同不足，阻碍养老产业生态构建
1、政策协调不足制约体系建设。从产业发展维度审视，县级农村养老产业发展缺少牵头部门，政策的制定与落地实施缺乏横向协同机制。当前，民政、卫健、医保、人社、农业农村等部门均涉及农村养老，存在权责分割、政策“碎片化”的突出问题，尤其在人才、土地、资金、技术、标准等关键要素上缺乏统筹。以养老服务机构设置为例，不同类型的养老机构需向不同行政部门申请审批，缺乏一致的备案、监管和程序。这些政策性障碍，从客观上制约了养老服务体系的整合与质量提升。
2、城乡循环受阻弱化市场活力。相对于城镇，农村地区养老产业的盈利空间较低、运营成本较高、前期投入时间较长、风险和收益不确定性较大，城市优质养老机构和专业人才普遍缺乏下沉到农村的动力。城乡之间的资源、人才、服务与消费等环节未能形成有效对流与良性循环，农村本土的特色养老服务与产品未系统挖掘，难以有效对接城市市场。银发经济本应具备的市场资源配置与创新驱动作用在农村地区尚未充分发挥，削弱了产业整体的市场活力与竞争力。
3、现有政策片面削弱生产动力。对于养老产业发展的政策激励相对单一，多是给予养老机构质量优化的短期奖励和优惠，如临泉县会对达到三星评级的养老机构给予奖励补助。现有政策相对片段化、短期化，如缺乏直接给予老年人的消费补贴，对于养老机构的长期运营、人才培养等投入也缺乏政策支持。这种政策设计未能充分引导市场主体开展农村养老产品和服务创新，导致产业可持续发展能力薄弱，社会资本长期参与意愿与信心受挫。
（四）资金约束突出，制约养老产业持续发展
1、财政投入不足且结构失衡。养老产业的发展需要供给端和需求端双向发力，需求端关键在于提升老年人支付能力，供给端则有赖于市场主体愿意提供满足老年人需求的养老产品和服务。实现供给端和需求端双向发力，只靠市场调节是远远不够的，还需要政府积极支持和引导。然而，在当前经济增长放缓、新旧动能转换的背景下，地方财政普遍面临压力，尤其经济欠发达地区的县级财政困难更为突出。财政资金对农村养老的投入相对有限，且更侧重于公办敬老院的设施改造，在家庭养老适老化改造、专业人才培养等领域的财政投入明显不足。
2、集体经济薄弱且支撑乏力。村级养老服务站的建设和运营离不开集体经济的支持，集体经济水平直接影响站点建设与服务质量。以临泉县为例，村级养老服务站的资金来源以“财政补贴+集体筹资+企业支持”为主。然而，多数行政村集体经济收入有限，往往难以承担村级养老服务站后续的运营与服务费用。同时，村集体闲置资源的盘活与转化也需要启动资金，但是村集体经济普遍薄弱的现状导致启动资金缺乏，“资源变资本、资本促服务”的通道难以开启，制约了村级自我供给能力的提升。
3、资本引入不畅且机制缺失。从资金供给方来看，部分农村外出务工人员积累了一定资金，具有投资意愿；从资金需求方来看，有些前景良好、收益可观的农村养老产业项目亟待启动资金支持。由于民间资本与养老项目之间缺乏有效的市场衔接机制，民间闲散资金未实现充分利用。加之受农村养老产业盈利模式不明晰、配套服务不完善等影响，社会资本投入更为谨慎和保守。
三、发展农村养老产业的“破局之策”
（一）扩大有效需求，激发养老消费市场潜力
1、健全保障体系，提升养老支付能力。经济情况是农村养老产业发展的基础性条件，需构建农村多维度养老保障体系。建立并动态调整城乡居民基础养老金标准，确保养老金水平能够随着经济发展而逐步提升。大力推广普惠型商业健康保险和长期护理保险，通过财政补贴降低参保门槛，构建“社会保险+商业保险+社会救助+集体补助”的多层次风险分担与支付保障体系。
2、加强宣传引导，培育现代养老文化。依托乡村广播、宣传栏、村民微信群及新时代文明实践站等阵地，以案例展示、体验活动、老人现身说法等通俗易懂的形式，持续宣传现代养老服务模式与积极养老理念。发挥基层党组织、老年协会等在乡村治理与文化建设中的引领作用，将“专业服务是孝道补充”等观念融入村规民约与乡风文明评价体系，逐步推动养老观念从单纯依赖家庭向“家庭与社会协同”转变，树立积极、科学的养老消费观。
3、畅通传播渠道，增强养老消费信心。借助县政府公开网，建立并推广养老公共服务信息平台，集中展示养老服务机构名称、服务内容、服务价格、服务质量等信息。借助基层党组织、“村头群众会”等渠道，定期开展养老服务宣传活动，让老年人直观了解家庭养老床位、智慧康养产品、康复护理等服务内容。借助乡镇司法所等法律资源，加快建立并推行简明易懂的农村养老服务地方标准与合同范本，提高养老服务的标准化与透明化，破除认知障碍，增强消费信心。
（二）优化服务供给，推动养老服务提质扩容
1、推动资源倾斜，健全村级服务网格。针对农村养老服务总量不足和布局不均的问题，要通过新建、改造、共享等方式，在所有行政村建设互助式养老服务站点，着力提升设施覆盖率与服务可及性。鼓励通过置换、租赁、改造等方式，盘活乡村闲置校舍、厂房等集体资产，发展嵌入式、小微化养老服务设施，缓解床位紧张与布局不均的矛盾。全面推行“家庭养老床位”与上门服务，对独居、高龄等有需要的农村老年人家庭进行适老化改造。
2、聚焦居家社区，优化服务供给结构。回应农村老年人普遍偏好居家和社区养老的实际需求，推动政策与资源从“以机构为中心”向“以居家社区为基础”转变。政府在推动资源整合、调配等方面发挥直接作用，应坚持政府主导、事业先行，重点支持乡镇养老服务中心和村级互助式养老服务点建设，优先发展助餐、助浴、日间照料、上门护理等普惠型服务。总结推广运行良好的村级互助养老模式，提炼可复制、可持续的服务机制，引导资源向功能完善、运营有效的站点倾斜，逐步解决当前村级服务站“覆盖不全、功能单一、运营不善”等问题，切实提升居家社区养老服务供给能力。
3、强化人才队伍，突破专业服务瓶颈。培养专业的人才队伍是提高农村养老服务质量的关键，实施“农村养老护理员培养计划”，依托本地职业院校开展定向培养、订单培训。建立以业绩为基础的养老护理员激励机制，如岗位补贴、薪酬待遇、晋升系统与服务质量、服务满意度等考核指标挂钩，提高护理员积极性与待遇水平。通过“县管乡用”、待遇优惠等方式，吸引更多城市专业人才向农村流动。大力发展农村互助养老，鼓励农村青壮年、留守妇女、有劳动能力的低龄老年人从事养老服务工作，为他们提供免费的、适配的专业化养老和护理培训，建立完善的认证和考核机制，创建本土化专业人才队伍。
（三）完善政策协同，优化养老产业发展生态
1、强化部门统筹，增强政策资源合力。针对不同行政部门多头监管的问题，应确定牵头部门，整合民政、卫健、医保、人社、农业农村等部门职能，定期协调解决土地、资金、医保衔接等问题，形成政策和资源合力。当前，安徽省人民政府办公厅已出台《安徽省推进养老事业和养老产业协同发展行动计划（2024—2026年）》，顶层设计相对清晰，但在县级层面缺乏明确规划，需制定县级农村养老产业发展专项规划，明确重点任务与责任部门，提升业务协同和管理服务效率。
2、激发市场活力，推动城乡资源对流。党的二十届四中全会提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化和融合化方向。农村养老产业发展也要沿着这个方向，促进一二三产业融合发展，积极推动“养老+农业” “养老+文旅” “养老+健康”等融合模式发展。建立健全城乡养老服务标准互认与衔接机制，鼓励城市优质养老机构通过连锁运营、托管合作等方式向农村延伸。搭建城乡产品与服务对接平台，推动农村特色养老服务进入城市市场，吸引社会资本与专业人才下乡，形成城乡互补、双向循环的产业生态。
3、健全支持机制，增强产业内生动力。建立健全对老年人消费端的持续补贴政策机制，加大对机构长期运营、人才培养、技术应用等软性投入的支持力度。深化医养结合改革，推动医保政策向养老领域延伸，探索居家上门医疗护理费用纳入医保报销。支持乡镇卫生院与养老机构签约协作、毗邻建设、资源共享，提升农村养老服务的医养结合水平。
（四）拓宽资金渠道，健全资金投入保障体系
1、强化政府统筹，拓宽县级财力基础。县级政府应整合各级涉农、乡村振兴、民生保障等领域相关资金，设立县级农村养老产业发展专项资金。结合本地资源禀赋和实际情况，发展现代化产业体系，培育相关税源。鼓励利用经营性建设用地、闲置公有设施等资源，以作价入股、长期租赁等方式与社会资本合作，所得收益按一定比例定向用于养老服务体系建设。
2、激活集体经济，提升自我造血能力。支持村集体利用农村自身的资源优势，发展相匹配的农村经济，如特色农业、乡村旅游、休闲康养等产业，增加经营性收入。鼓励通过自主经营、租赁、入股等方式，将闲置宅基地、校舍、厂房等资产盘活。探索设立“养老公益金”，从集体收益中按比例提取，形成支持养老服务的稳定资金来源。
3、吸引社会资本，增强养老投入信心。建立县域养老投资项目库，定期开展招商推介，吸引外出务工人员、本地企业主等以投资、捐赠、设立慈善信托等方式参与，形成政府、集体、社会多元投入的良性机制。对于发展良好的养老产业，尽快形成可复制、可持续的盈利模式和发展模式，加大宣传力度，增强资本长期信心。
综上，本文聚焦农村养老这一议题，系统论证了银发经济背景下发展农村养老产业的“战略之选”，深入剖析了发展农村养老产业的“现实之困”，并针对性地提出“扩大有效需求、优化服务供给、完善政策协同、拓宽资金渠道”的“破局之策”，为推动农村养老产业高质量发展、将银发经济潜能转化为乡村发展动能提供参考。
（作者单位：中共临泉县委党校）
主要参考文献：
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