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| 民营企业担保经济法规制研究 |
| 第779期 作者：□文/潘 澄 时间：2026/6/16 9:24:02 浏览：26次 |
［提要］ 担保是民营企业破解融资困境、实现可持续发展的关键制度工具。在我国现行法律体系中，担保制度存在体系不融贯、规则冲突与实践困境。本文旨在论证经济法规制在促进民营经济发展中的独特价值与必要性，进而构建一个理念明晰、规则协调、运行高效的民营企业担保法律制度经济法规制框架。
关键词：民营企业；担保法律制度；经济法规制；融资困境
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2026年2月6日
一、民营企业担保的法律属性与经济法规制理论根基
民营企业参与担保活动所引发的法律关系，在制度设计与实践中呈现出远非纯粹民事合同关系所能涵摄的复杂性。若将担保视为一种简单的债的保全方式，则必然难以解释实践中广泛存在的、以解决融资困境为直接目标的政策性信用担保现象。现有研究指出，中小企业信用担保法律关系是伴随信用担保业发展而形成的一种新型复合型法律关系，其由国家法律规范所确认，并在担保及相关活动中形成具体权利义务关系，通常涉及担保人、债权人、债务人三方主体，衍生出多重法律关系和多个合同，具有性质多重性、主体特定性和内容特殊性等显著特征。因此，对民营企业担保法律制度的理解，必须突破传统民商法的单一视角，认识到其同时作为市场自发交易工具与国家主动调控工具的复合身份，这正是对其进行经济法规制的逻辑起点。
首先，对民营企业担保进行经济法规制的首要正当性基础，源于对金融市场失灵的纠正需求。在信贷市场中，民营企业，尤其是中小型民营企业，普遍面临因规模小、财务信息不透明、可抵押资产不足导致的信息不对称问题，这使得金融机构在风险控制和逐利本性的驱动下，倾向于惜贷、慎贷。此种因信息不充分和风险错配导致的市场失灵，使得信贷资源难以依据效率原则流向最需要的市场主体。此时，政府介入对市场进行适度干预成为必要。政府通过财政出资、政策引导等方式建立或扶持信用担保体系，旨在为民营企业的信用增级提供公共产品或准公共产品，以弥补市场信用的不足，润滑信贷交易的齿轮。这种干预并非否定市场，而是通过塑造新的市场规则和提供补充性的制度供给，构建一个更公平、更有效的融资环境，这正是经济法市场规制功能的直接体现。忽视这一层面，仅从担保合同双方去理解问题，便无法触及民营企业融资难现象的制度性根源。
其次，在于设计精巧的制度来弥补政府缺陷，实现干预的市场化运作。然而，政府干预本身亦非万能，可能因官僚主义、效率低下、利益集团俘获等原因产生“政府失灵”。若政府直接、过度地介入具体担保交易，不仅可能扭曲市场信号，还会增加财政风险和道德风险。这突出体现在社会中间层主体的引入与塑造上。中小企业信用担保机构便是典型的社会中间层主体，它承担着弥补市场缺陷与政府缺陷的双重功能。在经济法“政府-社会中间层-市场”的三元框架下，这些机构既非纯粹的行政机关，也非完全追逐利润的商业公司，而是依法设立、接受国家政策指导和财政支持，同时又遵循市场规律独立运营的特殊主体。通过法律明确其法律地位、政策属性、运营规则和政府支持义务，使其成为连接国家意志与市场规律的纽带，既能有效传导宏观调控意图，又能保持运作的灵活性与效率，这正是经济法规制追求规制理性的体现。
最后，在于其秉持的社会本位理念与利益平衡目标。传统民商法关注个体权利的确认与保护，以形式平等和意思自治为圭臬。然而，在民营企业担保实践中，多个重大利益相互交织并可能产生冲突：金融机构享有资产安全与债权实现的利益；民营企业享有获得融资、持续经营的利益；提供担保的其他民营企业或担保机构，则面临代偿风险与自身经营安全的挑战；此外，社会整体还存在着维护金融稳定、促进就业、激发经济活力的公共利益。许明月教授明确指出，担保制度设计必须协调担保权与物之利用关系，并控制其运行成本，其核心目标是保障交易安全并促进经济发展。这意味着，制度不能仅仅满足于对单一交易关系的静态调整，而必须在动态的经济运行中，对相互冲突的多元利益进行权衡、协调与整合，寻求社会整体利益的最大化。这种超越个体私益、以社会公共利益为本位进行综合考量和制度安排的思维方式，正是经济法的精髓所在。
二、民营企业担保法律制度实践困境
现行法律框架由多个层次、不同性质的法律规范组成，其中包括作为基础私法规则的《民法典》担保制度编、规范市场主体组织与决策行为的《公司法》及其司法解释，以及散见于部门规章和地方性法规中的大量政策性文件。这种由民事基本法、商事组织法、经济行政规范交织而成的复合体系，本应通过精巧的设计实现功能互补，但在实践中却常因立法宗旨与调整手段的差异而产生龃龉。因此，系统地梳理并审视这一庞杂法律框架的内在矛盾与疏漏，是探寻有效规制路径的前提。
首先，在担保活动的主体资格与行为规范层面，现行制度存在显著的模糊地带与规制缺失。历史遗留的规则，如旧有的金融规章要求“国营企业以其固定资产设定抵押权时，须经其主管部门或财政部门批准”，虽已滞后于市场经济实践，但其反映出的对特定市场主体担保能力的过度行政干预思维，仍可能在实际操作中产生隐性影响。更为突出的是，《公司法》第16条关于公司对外担保决策程序的规定，其立法初衷在于保护公司资产与中小股东利益，防范管理层或控股股东滥用担保。然而，该条款性质的模糊以及相对人审查义务的边界不清，导致在越权担保的效力认定上司法裁判长期存在分歧，极大地增加了民营企业作为担保人或债权人的交易不确定性，也凸显了商事组织法与担保交易法之间的协调不足。此外，作为关键市场参与方的金融机构，在与民营企业及担保机构合作时，普遍存在动力不足与风险分担失衡的问题。银行往往基于强势地位，要求担保机构承担全额连带责任保证，且不愿与之建立风险共担与信息共享机制，这使得旨在分散风险的信用担保体系难以发挥其预设功能，反映了市场支配地位滥用规制在金融合作领域的缺位。
其次，专门为解决民营企业融资困境而设计的政策性信用担保体系，其核心法律制度建构严重滞后，构成实践中的主要短板。尽管中小企业信用担保机构在实践中已运行多年，但其法律地位始终处于“无法可依”或“依据混乱”的状态，既非《民法典》规定的普通保证人，也非《公司法》框架下的典型营利法人，更非行政机关，这种“特殊法人”属性的法律空白，直接影响到其设立、治理、运营和监管的全过程。由于缺乏高位阶的专门立法，这些机构的资金来源严重依赖不稳定的财政拨款，代偿发生后的补偿机制缺位，使得许多政策性担保机构因惧怕代偿风险而趋于“避险化”运营，背离了其服务高风险民营企业的政策初衷。同时，其内部运作与风险控制也因缺乏统一、强制的法律规范而参差不齐，部分机构甚至存在运作不规范、行政干预过多等问题。更为根本的是，实践中常简单套用《民法典》中关于民事保证的规定来调整政策性担保关系，忽视了后者在设立目的、运作机制、风险承担和政府角色上的本质不同，这种法律适用上的“张冠李戴”，严重制约了信用担保体系独特政策功能的发挥。
再次，担保权的实现程序复杂且成本高昂是一个突出的制度运行障碍。无论是协议处置还是司法程序，都耗时费力，尤其在债务人配合度低或涉及多重抵押时，债权人的权利救济之路漫长。这种高企的实现成本被内化为更高的融资门槛和更严的担保条件，最终由寻求融资的民营企业承担。程序障碍还体现在争议解决机制的协调不畅上。当主合同约定仲裁而担保合同未约定，或约定了不同的争议解决方式时，便会产生仲裁与诉讼的管辖冲突，增加了纠纷解决的复杂性与不可预测性，损害了制度效率。尤为严峻的是，当民营企业债务人进入破产程序时，担保法律制度与《企业破产法》的衔接出现规则冲突。例如，关于破产程序中担保物权的行使限制、抵押财产是否属于破产财产、担保债权在重整程序中的对待等问题，不同法律及司法解释之间存在不一致之处，使得担保债权人在企业陷入困境时本应享有的优先受偿权面临落空的风险，严重动摇了担保制度的根基信用。这些系统性冲突表明，当前制度缺乏一个超越部门法视角的顶层设计与协同机制。
最后，纠纷解决机制本身的碎片化进一步加剧实践困境。担保合同仲裁条款的独立性、主从合同管辖冲突等问题，不仅是一个程序法问题，更从侧面反映了实体法层面对担保法律关系复合性认识不足。若将担保合同简单地视为完全从属于主合同的附属契约，则必然在争议解决上陷入僵化；而若承认其在一定程度上的独立性以满足金融交易的效率需求，则需要清晰、协调的规则予以指引。现有法律对此缺乏明确规定，导致司法与仲裁实践中标准不一。更深层次的问题在于，当法官或仲裁员处理复杂的民营企业担保纠纷时，往往局限于传统民商法的概念与逻辑进行裁判，未能充分运用经济法的平衡协调理念、社会本位原则对案件所涉的多元利益进行综合考量与权衡，这可能使得裁判结果在个案中看似合法，却与促进民营经济健康发展的宏观政策目标产生背离。司法裁判标准不统一与理念滞后，是经济法规制在最终救济环节的薄弱体现。
三、民营企业担保法律制度经济法规制完善路径
面对民营企业担保法律制度在实践运行中的多重困境，零敲碎打的局部修补已难以应对其复合法律属性所带来的系统性挑战。必须以经济法的核心理论为指导，进行理念、主体、行为、制度与配套层面的全方位、结构化规制体系重构，使之既能有效保障个体交易安全，又能服务于优化金融资源配置、促进民营经济发展的宏观公共目标。同时，结合中小企业信用担保机构承担的政策性职能，规制理念必须进一步强化“社会责任本位”，引导担保活动不仅服务于合同当事人，更应成为支持民营企业健康发展、维护社会经济稳定的重要制度工具。这要求立法者与司法者在制度设计与法律适用中，始终秉持平衡协调与社会责任本位的双重理念，作为完善路径的总纲领。
首先，在主体法与行为法层面，首要任务是弥合《公司法》与担保交易法之间的规则裂隙，为公司对外担保行为提供清晰、稳定的法律预期。现行《公司法》第16条引发的效力争议根源在于其规范性质模糊及相对人审查义务不清。经济法规制的完善，应致力于引导司法实践形成统一的裁判标准，明确将《公司法》第16条的程序性规定界定为管理性强制性规范而非效力性规范，违反该程序原则上不影响担保合同在债权人与公司之间的效力，从而保护交易安全与善意相对人的信赖利益。但同时，为遏制公司内部人滥用权力，必须通过司法解释或指导性案例，对相对人的“合理审查义务”内涵进行类型化与场景化界定，例如依据其是否为专业金融机构、交易金额大小等因素，区分形式审查与必要实质审查的边界。此外，对于一人公司为股东担保等特殊高风险情形，应借鉴风险范式的分析，通过法律增设特别规制条款，例如要求强制性信息披露、赋予非股东债权人直接诉权等，以防范风险不当转嫁与公司资产非法流失。
其次，当务之急是推动制定一部专门的《中小企业（民营企业）信用担保法》，为政策性信用担保体系奠定坚实的法律基石。该专门立法应首先明确信用担保机构的法律地位，将其界定为“特殊政策目的法人”，其设立、运营与监管均不同于普通公司。法律必须清晰规定政府在资本金持续补充、代偿损失合理补偿、税收优惠等方面的法定义务，改变目前依赖不稳定的行政指令的现状，确保政策性担保的可持续性。在经营规范方面，法律应强制设定风险控制核心指标，如单笔担保额上限、担保放大倍数、行业集中度等，并授权监管机构进行动态监督。同时，为矫正金融机构与合作担保机构间的不对等关系，法律应通过倡导性规范与激励性措施，积极引导、鼓励商业银行与担保机构建立风险共担机制和常态化信息共享机制，打破银行单方面转嫁全部风险的僵局，形成合作共赢的金融生态。
再次，在制度运行的技术与机制层面，经济法规制应着力于降低交易成本、提升资源利用效率并构建激励相容的调控框架。为适应社会财富结构从不动产向动产、权利等多元形态的转变，法律应积极拓展动产抵押、应收账款质押、知识产权质押等担保方式的适用范围，并从根本上解决其公示公信力不足的瓶颈。核心举措是建立全国统一、电子化、权威的动产和权利担保登记公示系统，借鉴功能主义担保理念，实现“一个平台、一次登记、全网公示”，大幅降低债权人的信息搜寻与核实成本，提升担保权的设定效率和对抗效力。同时，应简化担保权的实现程序，探索非诉执行、协议处置等快捷实现途径，并规范担保费率和反担保要求，防止担保机构利用优势地位加重企业负担。此外，应构建多层次的风险分散体系，通过立法鼓励发展再担保、担保联保、担保保险等机制，将政策性担保机构承担的部分风险进一步向市场分散。
最后，经济法规制还要求将政府利用担保工具进行宏观调控的行为纳入法治轨道，构建激励与约束并重的调控机制。政府可以通过财政贴息、风险补偿基金、奖励机制等方式，引导担保资源更多地流向科技创新、绿色环保、吸纳就业等符合国家产业政策和社会公益的民营企业领域。但这种调控行为本身必须受到法律约束，遵循公开、公平、比例原则，制定明确的适用条件、标准和程序，防止权力滥用和新的市场扭曲。同时，必须强化法律责任追究机制。对于调制主体（如政府部门）的不作为（如未履行法定支持义务）、乱作为（如违规干预具体担保业务），以及调制受体（如担保机构、银行）违反强制性风控规定、损害公共利益的行为，应依据经济法责任理论，构建以社会责任承担、资格罚、行为罚、信用减等为主的特色责任体系，超越传统的民事赔偿或行政罚款。完备的法律责任是确保所有规制规则得以有效执行的最终保障。
综上，本研究以“民营企业担保法律制度的经济法规制”为核心命题，首先从民营企业融资难的现实背景切入，揭示了担保制度在实践中公私法属性交织的复合性特征，并论证了经济法规制对于弥补市场与政府双重失灵、秉持社会本位理念以实现多元利益平衡方面的独特价值与理论必然性，为后续研究奠定了坚实的法理基础。继而，通过深入分析现有法律框架，详细呈现了民营企业担保制度在体系融贯性、主体行为规范、政策性信用担保法律建构以及制度运行协同性等方面存在的深层次矛盾与冲突，这些实践困境正是呼唤系统性经济法规制的现实动因。基于理论与现实的双重驱动，本文提出了一个系统的完善路径框架。该框架以“平衡协调”与“社会责任本位”理念为引领，倡导通过修订《公司法》担保规则、制定专门信用担保立法来健全主体与行为规制；通过完善登记公示、简化实现程序、构建风险分散与法治化调控机制来优化制度运行；并通过建设征信体系、完善争议解决规则、推动司法理念更新来强化配套保障。这一路径并非对现有民事担保规则的否定，而是在承认其基础性作用的前提下，以经济法的宏观视角和整体主义方法论进行补充、协调与深化，旨在构建一个层次清晰、功能互补、运行高效的民营企业担保法律规制体系。
（作者单位：江西理工大学法学院）
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