［提要］　公共财政的职能在于提供满足社会需要的公共品，城乡居民养老保险具有公共品的性质，因而公共财政须介入城乡居民养老保险筹资。中央财政与地方财政对城乡居民养老保险的筹资中，特别是对经济落后地区，应更加合理的确定财政支持制度和筹资结构。为实现社会养老服务的公平性和均等化，通过建立公共财政倾斜制度，加大各级财政的转移支付，加大城乡居民养老保险基金的“造血”功能，加大对城乡居民养老保险的财政投入，以保证城乡居民养老保险可持续发展。

关键词：城乡居民养老保险；公共财政

基金项目：国家社会科学基金项目：“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究”（14BJY203）；湖南省2014年社科基金项目：“湖南武陵山片区城镇化进程中多元文化冲突与融合路径研究”（14YBA322）

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2016年9月18日

一、引言

我国正处于经济转轨和社会转型的发展时期，面临经济发展和保护民生的双重任务。在这样一个历史时期，我国从面向未来和国际化的视角，以全面建设小康社会为契机，顺应时势，于2009年和2011年分别提出建设新型农村养老保险体系和城镇居民养老保险体系养老保障制度。在经过几年的试点运行之后，为了缩小城乡之间的差距，进一步提高城乡社会养老保险的覆盖面，使更多的居民受益，2014年2月7日国务院决定，建立统一的城乡居民养老保险制度，将已经实现基本覆盖的新农保和城居保合并，在全国范围内统一实施，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保持基本一致。在2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。围绕这一目标，国内学者进行了深入的研究和激烈的讨论。比较有代表性的观点有：彭松（2010）通过预测2009～2030年的中国城镇养老保险政府财政责任的资金需求和保障能力并分析其变化，以2026年为界，在此之前城镇养老保险的政府财政责任的资金需求表现为缺口，从2026年起开始表现为财政养老保险政府财政责任的保障能力大于资金需求。邓大松、薛惠元（2011）年基于2008年全国人口、财政等方面的数据对新农保财政补助数额进行测算，指出总体上中央和地方财政支出负担都较轻，但按现有比例分担财政补贴责任可能会引起经济落后地区财政负担过重问题。丁煜（2011）认为“在今后的政策扩面和待遇调整中，西部和人均地方财政收入较低的省份存在支付压力。樊小钢、朱计（2012）指出在财政责任上，养老保险支付在政府的可承受范围内，省级的财政负担压力比地市县级的小。王蕾（2013）认为，在当前社会经济发展等条件不变的情况下，政府应合理制定公共财政政策，调整财政政策结构，优化公共财政支出，采取有效措施解决人口老龄化带来的养老金缺口等问题。沈毅（2015）认为，应逐步提高城乡居民养老金待遇，建立养老金正常调整机制，以适度水平为目标平衡地区差距，并不断完善多支柱养老保险体系，促进城乡居民社会养老保险健康可持续发展。

综合来看，这些具有代表性的研究给正在全面实施的城乡居民基本养老保险制度提供了一定的理论指导，但现有研究不足之处在于着眼点都立足于全国的层面上，缺乏地方制度间的比较，特别是东部和中部地区因经济差距大、农民意识淡薄等原因，使得城乡居民养老保险制度全面建设实施具有一定的特殊性。本文针对既有研究的不足之处，根据各级政府补贴标准的规定，统计数据、收集资料，根据相关指标，创建时间序列预测模型，根据模型的结果对我国公共财政扶持能力进行分析，以期减少经济落后地方政府压力，在此基础上提出相关对策，以期能对城乡居民基本养老保险制度的全面建设做出贡献。

二、公共财政支持城乡居民基本养老保险制度现状

根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发［2014］8号），武陵山片区城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。缴费标准分为100元到2，000元12个档次，各地人民政府可以根据实际情况增设缴费档次。政府补贴主要分为中央财政对于基础养老金的补贴以及地方财政对于缴费的补贴，有的地方财政也对基础养老金进行补贴。

（一）中央财政补“出口”环节。中央财政补贴主要体现在对于基础养老金的补贴。根据2014年国务院《意见》指示，中央财政按每年每人55元的基础养老金标准对中西部地区全额补助，对东部地区补助50%。据国家财政局统计，在此前每人每月55元的发放标准下，财政对新农保、城居保待遇的补贴额度一年已超过1，200亿元。2015年1月14日，人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》（人社部发［2015］5号），经国务院批准，从2014年7月1日起，城乡居保基础养老金最低标准提高至每人每月70元。这是我国首次统一提高全国城乡居保基础养老金最低标准，这将直接惠及数亿城乡家庭，受益面大，受益方式直接，有利于更好地保障和改善低收入或无收入的城乡老年居民基本生活。

（二）地方财政以补“进口”为主，补“出口”为辅。地方财政补贴主要体现在对于参保人缴费进行补贴。地方政府根据不同的缴费档次，进行相应的补贴，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。地方政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。这部分补贴连同个人缴费部分共同算入共同账户。

地方财政补贴还体现对于基础养老金的加发和提高上。地方政府可以根据实际情况来提高基础养老金，对长期缴费的，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出。截至2015年6月，基础养老金水平最高的城市是上海，月发放标准已经调整到660元。北京、天津的基础养老金发放标准也分别提高到了470元和245元。湖南、湖北、重庆、贵州、新疆、西藏等地也均有提高。（表1）

三、公共财政支持城乡居民基本养老保险制度因素分析

（一）中央财政补贴方式缺乏弹性。根据2014年国务院《意见》以及2015年国务院《通知》，中央财政主要对基础养老金进行补贴，也就是对年满60周岁的参保居民给予每月70元的补贴，并根据通货膨胀、物价上涨等原因做出相应调整。其中，中央财政对中西部地区实行100%的补贴，对东部地区实行50%的补贴，即35元。事实上，我国经济发展的不平衡不仅仅只体现在东西部之间，东部内部也存在着经济不平衡，甚至有些中西部的部分省份的经济状况还高于东部部分省份。（表2）以2014年为例，东部人均可支配收入最高上海市（45，963元）与最低的河北（16，667元）相比其差距约为2.75倍。西部人均可支配收入最高的内蒙古（20，559元）与最低的西藏自治区（10，730）相比其差距约为1.91倍。中部的湖北（18，283元）和湖南（17，621元）以及西部的内蒙古（20，559元）和重庆（18，351元）等地区的人均可支配收入也都高于东部的河北省。可见，中央财政建立在地理位置之上的补贴方式过于绝对化，缺乏有效弹性和公平性。（图1）

（二）公共财政补贴力度不够，城乡居民养老保险待遇总体水平过低。《意见》发布以来，从各地实施城乡居民社会养老保险制度的情况看，保障水平偏低，不能满足基本生活需求是各地普遍存在的问题。按照现行标准，一位参保人按照1，500元每年进行缴费，各级政府补贴每年补贴60元，缴费年限为15年，那么参保人到60岁每月领取个人账户养老金为168元，加上现行的基础养老金标准75元，他能够领取的养老金为243元。从通货膨胀速度和物价水平等情况来看，200多元养老金不能从根本上保障居民的基本养老需求。若按照存款利率长期计息，更加无法保证个人账户资金的保值增值。所以，从整体来看，城乡居民养老保险待遇水平偏低，缺乏一定的吸引力，不利于城乡居民养老保险制度的可持续性。

（三）忽略地方财政能力差异性，部分地方财政压力增大。地方财政主要主要是地方政府对参加缴费人员每年不低于30元的财政补助，并按不同地区的发展水平鼓励提高补助金额。目前，城乡居民养老保险按照地级市或者县级市作为统筹对象，按照惯例，财政补助资金会分解到县级财政，由于各地在经济发展、政府财政能力上存在差异，财政补助直接加大了地方政府特别是贫困地区的财政收支压力。

四、公共财政收入预测模型的建立

本文选取1978～2014年我国公共财政收入作为时间序列数据，通过对数据进行分析和测算，创建ARIMA模型，以此来预测出2014～2035年的公共财政收入。（表2）

（一）直观分析的输出结果。利用SPSS19.0软件绘制原始数据的时间序列图，如图2所示。（图2）

（二）特征结果分析。我国1978～2014年全国财政收入的直方图，从图上可以看出该序列的样本平均值为27，165.627，标准偏差为39，657.2804，样本容量为37个。（图3）

（三）对数据进行零均值化和平稳化处理。对含有指数趋势的时间序列，通常可以通过取对数将指数趋势转换为线性趋势，然后再对其进行差分来消除线性趋势。绘制取对数的时间序列如图4所示。（图4）

（四）取对数的序列图显示出了线性趋势，对该序列进行差分运算。先进行一阶差分，绘制一阶差分后的时间序列图，如图5所示。（图5）可以看出，一阶差分后，数据图整体波动较大，具有一定的非平稳性，因此要进行二阶差分。

如图6所示，二阶差分后，时间序列基本平稳，数据基本符合平稳化、零均值化的要求，可以进行模型的建立和分析阶段。（图6）

（五）利用spss19.0软件创建ARIMA（2，2，2）模型，得到参数估计，如表3所示。（表3）从而得出ARIMA（2，2，2）模型为：

△InYt=-34893.051=-0.056△InYt-1+0.0342△InYt-1+ 0.23Εt-1+0.182Εt-2+Εt

（六）利用spss19.0软件直接对模型进行预测。预测结果如表4所示，从模型结果可以看出，我国公共财政收入较为稳定，且1978～2035年我国财政收入实际值与预测值差值较小，说明模型有良好的预测效果。根据财政部2014年发布的数据得知，我国2014年公共财政对于城乡居民养老保险的财政补贴为1，554亿元，仅仅占到全年财政收入的1.1%，公共财政对于城乡居保的补贴力度过小。（表4、图7）

五、公共财政支持城乡居民基本养老保险制度的建议

（一）建立公共财政倾斜制度，实现城乡居民养老权利的均等化

1、中央财政倾斜制度。中央财政倾斜制度就是改变中央财政根据地理位置上“一刀切”的补贴方式，对那些经济落后地区进行财政倾斜转移支付的一种制度。中央财政倾斜制度参考各地区的GDP、财政收入、人均可支配收入、老年人占总人口比等，对于这些指标低于全国平均的东部省份，中央财政按规定进行100%的基础养老金的发放。以2014年为例，全国人均可支配收入为20，167元，河北省人均可支配收入（16，667元）低于全国平均水平，所以中央财政应该对河北省给予一定的财政倾斜，对其发放100%的基础养老金。对于这些指标低于全国平均水平省份，以及低于全省平均水平的市县，中央财政根据其具体情况全部承担或部分承担缴费补贴。2014年贵州铜仁的人均可支配收入约为7，825元，贵州省人均可支配收入为12，371元，均远远低于我国平均水平，对于这类省份，中央财政可以给予缴费补贴上的财政倾斜，部分或者全部承担缴费补贴。

2、地方财政倾斜制度。地方财政倾斜制度就是各省根据一定的指标，对这些指标远远低于省平均水平的各市县，根据各省实际经济状况，全部承担或者更多的承担缴费补贴的一种制度。地方财政制度可以参考县市GDP、财政收入、老年人人口、人均可支配收入占所在省份比值为标准，进行相应的财政倾斜，以期减少经济欠发达市县政府的财政压力。

（二）加大城乡居民养老保险基金“造血”功能，确保基金的保值增值。城乡居民养老保险在实施过程中，各地主要实行以地市级或县级为统筹单位，还没有实行省级或者国家级为统筹，而银行存款和购买国债是对城乡养老保险基金进行投资管理的主要模式，这样的城乡居民养老保险体系造成养老保险基金 “造血”功能薄弱，无法保证基金的保值增值。接下来，应当根据城乡养老保险基金的省级统筹，把对保险基金的管理上升至省级单位管理，同时把城乡居民养老保险基金的收缴和运营分离开，按照基金收缴、基金运营、基金监督等职责分别设立机构，并且逐渐开拓投资品类，进行多模式的投资，尽早探索协议存款、特殊国债、央行票据等各类投资途径的可行性，以此来加强城乡居民养老保险基金的“造血”功能，化解城乡居民养老保险的保值增值困境。

（三）加大对城乡居民养老保险的财政投入，提高城乡居民养老保障水平。通过公共财政预测模型结果可以得知，我国公共财政对于城乡居保的补贴力度过小，2014年公共财政对于城乡居保的补贴仅占全年财政收入的1.1%。公共财政对城乡居民养老保险的投入偏少导致了两个后果：一是城乡居民社会养老保险参保人待遇水平偏低。据统计，2014年全国企业职工退休养老金为2，061元/月，而城乡居民基本养老保险人均养老金为90元/月；二是对参保人缺乏激励措施，制度吸引力不足。解决的有效途径在于加大对城乡居民养老保险的财政投入，提高城乡居民养老保障水平。鉴于此，各级财政应当落实财政投入，建立与经济社会发展相适应的养老保险待遇增长与调整机制，将更多的公共资源用于推动和保障城乡居保制度公平的实现，使城乡居民公平分享经济社会发展成果。

（作者单位：吉首大学）

主要参考文献：

［1］彭松.中国城镇政府养老保险的政府财政责任研究［D］.2011.

［2］邓大松，薛惠元.新型农村社会养老保险替代率精算模型及其实证分析［J］.经济管理，2010.5.

［3］丁煜.新型农村社会养老保险制度的缺陷与完善［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2011.3.

［4］樊小钢，朱计.浙江省城乡社会保障一体化研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2012.

［5］王蕾.人口老龄化、经济增长与财政政策［J］.财经界（学术版），2013.10.