［提要］　粮食作为一种关系国计民生的重要战略商品，是我国经济发展、社会稳定和独立自主等治国安邦的坚实基础。近几年，枣阳市粮食安全工作取得了一定的成就，但也面临着一系列的问题，研究探讨粮食安全问题有利于准确分析其薄弱部分，为枣阳市粮食安全建设提供依据和对策。

关键词：粮食安全；枣阳市；粮食

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2016年9月22日

一、枣阳市粮食生产现状

枣阳市是湖北省46个粮食主产县之一，是全国的商品粮生产基地，自2004年以来，该市已4次被农业部评为“全国粮食生产先进县（市）标兵”，6次被评为“全国粮食生产先进县（市）”，1次被国务院评为“全国粮食生产先进单位”。小麦和水稻生产优势明显。2005年，全年农作物播种总面积（含复种）290万亩，其中粮食作物205万亩，总产量90万吨，小麦面积108万亩，总产量40万吨，其中优质专用小麦面积81万亩，总产30万吨；水稻73万亩，总产量43万吨。

（一）粮食产量不断提升。（图1）从图1中可以看出，枣阳市的粮食产量波动幅度较大，变化情况也比较复杂，但总体呈上升趋势，大致可以分为以下几个时间段：

1、在1996～1998年，粮食产量持续上升。这段时期，由于我国一系列政策的出台，粮食生产的技术水平也得到了大幅提升，枣阳市的粮食生产也受到了极大的鼓舞，粮食产量从1995年的90.27万吨增长到1998年110.59万吨，增长了20.32万吨，增幅为22.51%。

2、在1999～2003年，粮食产量总体呈现下降趋势。2003年的粮食总产量仅为60.93万吨，是20世纪90年代以来粮食产量最低的一年，相比1998年的产量，下降幅度为81.5%。粮食供给又一次偏紧。

3、在2004年以后，枣阳市粮食产量持续增高。2003年全国粮食产量的紧张状态给我国粮食安全敲响了警钟，政府着力增加了对农业和粮食生产的投入，出台了一系列促进粮食生产的支农惠农政策。2004年枣阳市粮食产量达到79.97万吨，相比2003年增加了31.25%。到2013年，该市粮食产量达到136.31万吨，创历史新高，实现了连续“十连增”。

总体而言，枣阳市粮食产量经历了大幅的上涨和下降，但是总体呈上涨的趋势。

（二）务农人数逐年增加。枣阳市的地形以山地丘陵为主，“三山一水六分田”的分布格局决定了枣阳市的农业不能使用大规模机械化作业，只能使用小规模化作业，因此农民成为了决定这一结构的主体，粮食的种植面积和粮食产量都取决于农业人口的数量。（图2）从图2中可以看出，枣阳市的乡村总人数是稳中有降，农业人口数是稳中有升。由于国家计划生育政策的实施和现代开发观念的深入，以及农村剩余劳动力不断向城市转移致使枣阳市的乡村人口数呈现小幅度下降的趋势，从1995年的84.15万人，减少到71.96万人，年均下降0.78%。其中，2006年和2010年出现小幅度的增加，但2009年人口大幅度下降，下降幅度达到6.71%，这是相当大的一个比例，乡村人口数比上一年要少5.3万人。由于国家对农业的支持力度不断加大，乡村务农人数出现增加，特别是2007年枣阳市务农人数出现一个小高潮。这与国家取消农业税，实行粮食直补等措施密切相关。务农人数从1995年的35.64万人，增长到了42.85万人，年均增长率0.93%；但2009年务农人数也出现了大幅度下降，下降比例高达6.41%，这主要与2008年出现的雨雪冰冻天气有关，致使农作物产量下降，农民的积极性受挫，外出务工人数增加。把二者结合起来看，由最初的务农人数占乡村人口数的42%提高到2014年的60%，虽然务农人数是小幅度的增加，但所占的比例却出现了质的飞越。总的来说，由于国家加大了对农村的惠农力度，务农人数出现小幅度的回流。

（三）农民收入不断增加，惠农政策初见成效。枣阳市政府一直把农民增产增收作为“三农“工作的重心，农业是弱势产业，经济效益不如其他产业，若不进行扶持必然导致农业劳动力外流。枣阳市通过最低粮食收购价、发展农业现代化等措施着力引领农民增收致富。近年来，枣阳市农民收入不断提高，农民人均纯收入从1995年的1，607元增加到2014年的13，100元，增长了7倍以上，19年内的年均增长率为35.76%。从图3可以看出，从1999年之后，枣阳市农民收入整体呈上涨趋势。农民收入的增加极大地促进了农民种粮的积极性。（图3）

2012年枣阳市兑现农机购置补贴为2，425万元，相比上一年增加了28.6%，格内农业机械增加了3，000多台，全年农业机械耕作面积达到600多万亩。2014年农机总动力增加到148万千瓦。机械补贴力度极大地促进了枣阳市农民购买机械的动力，这也是枣阳市农机总动力瓦数不断增加的重要因素。基础设施建设是农业的基础，只有相应的配套设施完善了，才更有利于农业生产，从而提升粮食产量。

二、枣阳市粮食生产存在的问题及原因分析

（一）优质耕地逐年递减，自然灾害频发。2012年枣阳市被确定为国家高标准基本农田建设示范县，建设高标准基本农田达8万亩，通过土地整治建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产经营方式相适应的优质基本农田。2014年又对杨档、刘升和王城三个镇的三个高标准基本农田土地项目进行整治，共计6.5万亩。这三个项目区通过土地整治，不仅新增耕地，且随着配套较完善的田间道路系统和农田灌排体系的形成，将建立起互联互通的道路网络和灌排网络，项目区内农业生产条件将得到显著加强，耕地将成为“旱能灌、涝能排”的田块，项目区将形成“田成方、路成网、林成行、沟相通、渠相连”的生产布局模式，促进农业的可持续增长和农村经济可持续发展。

然而，枣阳市地处鄂西北，地形属于丘陵岗地，以及亚热带季风气候特征决定了枣阳市农业遭受较多的自然灾害，如洪涝、干旱、盐碱地等自然灾害，枣阳市优质耕地正在逐年递减。1995年以来枣阳市化肥使用量明显呈增加趋势，从1995年5.94万吨增加到2013年14.97万吨，增加了一倍有余，18年内平均增长率为8%，同时枣阳市粮食播种面积增长率仅为2.66%，可以看出单位面积的化肥使用量增幅巨大。一方面单位面积化肥使用量的持续增加说明枣阳市的化肥利用率较低；另一方面化肥使用的持续增加、结构不合理会造成枣阳市土地酸化、有机质降低、耕地的质量下降，最后导致施肥的效益持续下降，肥力投入成本增加，导致增肥不增产，增产不增收的现象比较普遍。枣阳市的优质土壤逐年减少，并且枣阳市常年干旱，连续多年的干旱少雨已使枣阳市粮食产量和质量大打折扣。

（二）种粮比较利益低下，惠农政策有待完善。枣阳市坚持落实惠农政策，补贴力度不断加大。2014年，枣阳市共发放粮食直补、综合直补、良种补贴等粮食补贴资金24，249万元，该市财政部门通过“专户集中、转账核算、统一发放、封闭运行”的办法，补贴资金通过“一折通”一次性全部发放到农民手里，在一定程度上促进了农民的种粮积极性。枣阳市一直把农业增产和农民增收当作农业工作的重心，枣阳市农民的收入总体上也是呈上升趋势，不过随着市场经济在枣阳市的不断延伸和发展，农民种粮的经济效益越来越低，导致很多农民种粮的积极性不高，更多的农民由种植粮食作物转战种植经济作物以提高耕地的经济效益。

同时，从一定的程度上讲，一方面枣阳市近年来正在加大农民补贴力度，粮食价格也略有上涨，农民的种粮收益应该比较可观，但是在补贴和收入增加的同时，农药化肥等农资价格也大幅提高，补贴和收入的增加被大部分抵消，农民的纯收入依然难以提高；另一方面枣阳市惠农政策不完善也挫伤了部分农民的种粮积极性。此外，农民打工的收益远远高于种粮的收益，人们愿意放弃种粮的时间到城市打工，在一定程度上影响了枣阳的粮食生产。

（三）市场体制不完善。枣阳市在完善粮食市场体制工作中取得了一定的成就，逐步建立和完善了社会主义市场经济体制下粮食价格的形成机制，建立了比较完善的粮食安全调控体系。但是由于粮食不同于一般的商品，一般商品的供求规律是：若价格上升，则需求下降；若价格下降，则需求上升。但是消费者对粮食的需求是刚性的而且比较稳定，不管价格高或低，需求基本保持不变。但是粮食的供给受粮食的价格影响较大，由于粮食的生产和消费有一定的时间间隔，粮食的生产受上一期的粮价影响较大。若前一年粮价高，下一年农民就会提高产量，粮食的供给增多，则价格就会下降，即发生“谷贱伤农”，使农民的生产积极性下降。反之，则“米贵伤民”，加大消费者的经济压力。正是由于这些因素，枣阳市粮食产量波动很大。

粮食是枣阳市经济发展的基础，其生产和流通影响到枣阳市粮食安全和农民增收。虽然枣阳市多次对粮食市场体制进行重大改革，但是市场配置资源的方式在农村经济特别是粮食生产、流通和价格管理、调控方式和决策机制中并没有起到应有的作用。在改革的一些关键时期和领域，造成了改革不断走回头路、未能有效地调整农业结构、农民的种粮收益没有得到充分的提升等问题。

粮食市场化一直是枣阳市粮食流通体制改革的重要内容和基本方向。枣阳市逐渐在粮食流通中引入市场机制，增加了粮食流通体系的活力，但整个粮食购销制度运转并不理想。

三、枣阳市粮食安全保障体系构建建议

结合前面的分析，要构建枣阳市粮食安全保障体系，可以从以下几个方面着手：

（一）巩固农业基础地位，坚持自给自足

1、加强农业基础设施建设。即使在科学技术水平高度发展的今天，粮食生产对抗干旱、洪涝等自然灾害的能力依然很弱。以枣阳市为例，多年的干旱对粮食生产依然是严重的威胁。因此，必须加强蓄水工程和灌溉工程建设，充分利用现有地表水资源，尽快减少地下水资源的开采，保护农业生态环境，实现粮食生产可持续发展。加大生产投资力度，建立健全一批新型的抗旱和防洪工程，不断加强巩固枣阳市的农业设施。

2、加大科技创新投入，发展现代农业。枣阳市作为农业县，科技创新方面略显不足。因此，增加农业科研投入，推进建立以政府为主导的多元化、多渠道农业科研投入机制。积极推广病虫害防治技术、测土配方施肥、节水灌溉技术、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术等一大批新技术，加快培育一批具有自主知识产权的优良品种和配套栽培技术，进一步提高农业科技贡献率。要尽快建立和完善粮食信息预警系统；加强对粮食播种面积的调查与核实。

（二）加快粮食流通体制改革。粮食流通是走向市场的最后一个环节，是生产者与消费者相联系的纽带。没有流通环节，生产者所生产的产品便无从销售，也就意味着没有市场。针对目前枣阳市在粮食流通中存在信息不流畅的现状，可以从以下方面加以改进：

1、健全扶持粮食加工政策及龙头企业扶持政策。一是做强企业，坚持引进、整合、扩能相结合，做大做强一批粮食加工企业，加快产品从田间到餐桌的转化进程。枣阳市要以省政府“一袋面”工程为契机，积极发挥财政的杠杆撬动作用，采取财政融资、财政补贴、财政贴息、以奖代补、政府采购、担保贷款、风险补偿、转移支付等多元化、立体化支持方式，支持全市粮食企业做大做强；二是要完善市场准入制度。积极利用国内粮食购、储、运、加、销等领域的外商投资和并购产业政策，严格把握准入制度。积极培育枣阳市大型骨干粮食物流企业；三是要坚持并完善加工企业补贴政策，积极支持区域性农产品批发市场和物流中心建设，依托龙头企业、粮油合作经济组织、粮食行业协会和粮食经纪人，构建粮油产业化体系。

2、完善粮食物流政策。一是做大基地。引导粮食加工企业转变经营理念，按照企业领办、农民自愿、财政扶持、风险共担、利益共享的原则，把田间地头当作企业的第一车间，把小生产与大市场相联结，把企业经营与服务农民相衔接，把诚信互惠与规范运作相融合，把产业发展与农企利益相兼顾，大力发展订单农业，保证农民种上“放心粮”、企业获得“优质粮”。2013年枣阳市签订小麦订单面积100多万亩、水稻50多万亩，基本上形成了“一个产业集群，一个龙头企业，一批产业基地，网络一批农户”的全产业链生产方式；二是加大物流基础设施建设投入。特别是加大那些关键领域、国家重点扶持领域项目的投入。在资金使用的过程中要避免资金浪费行为和重复建设行为。重点支持粮食仓容、植物油油罐、成品粮仓容、烘干设备、粮食现代物流体系和农户科学储粮装置的建设。尽快缩小基础设施缺口，为粮食流通提供坚实的物质基础，对于那些科技能力强、辐射范围广的项目要采用财政直接拨款的方式进行；三是做精产品。坚持深度开发、延伸链条、综合利用、提高效益，变低附加值的半成品为高利润的终端产品。

（三）加大粮农直补力度，扩大直补范围。财政粮食补贴和补助是给予购、储、运、销等各个领域直接或间接的政策性补贴及补助。面对近年来枣阳市的粮食供过于求，粮价持续走低，各种生产要素价格不断上涨，农民收入增长困难，种粮积极性受到严重影响的现状，使得务工人员越来越多。即使国家制定了一系列的法律法规允许土地流转，土地闲置的局面也没有得到根本性的转变。

近年来，国家采取了一系列的惠农政策，但这些举措并没有从根本上扭转农业基础落后的局面。枣阳市现在补贴的标准为78元/亩，低于全国的平均水平，与粮食生产大县的地位不符。因此，在全面评估对种粮农民各项财政补贴政策的基础上，进一步完善财政补贴政策和办法，逐年较大幅度增加对农民种粮的财政补贴规模，形成以“增加农民收入”和“增加粮食产量”为双重目标的完备的财政政策体系。同时，完善粮食最低收购价政策，根据每年粮食成本收益调查核算的结果，科学制定粮食最低收购价，更好地发挥市场价格对粮食生产的调节作用，不断提高种粮的比较效益。

（作者单位：湖北大学商学院）

主要参考文献：

［1］唐华俊.新形势下中国粮食自给战略［J］.农业经济问题，2014.2.

［2］侯立军.基于粮食安全视角的粮食行业结构优化研究［J］.农业经济问题，2013.4.

［3］朱晶.农业公共投资、竞争力与粮食安全［J］.经济研究，2003.1.

［4］马文奇，张福锁，张卫锋.关乎我国资源、环境、粮食安全和可持续发展的化肥产业［J］.资源科学，2005.3.