［提要］ 2001年至今，国务院领导的行政审批改革取得了显著成效，但行政审批工作仍滞后于经济社会发展，深化行政审批改革任重道远。本文通过梳理国内外文献，着重对过去十几年来理论界、学术界的研究成果进行总结和归纳，梳理行政审批改革存在的问题，并对未来行政审批改革提出建议。

关键词：行政审批；政府管制；改革

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2016年9月29日

我国的行政审批制度创立于20世纪50年代初期，是国家计划经济体制的产物。作为政府实行行政管理的一个重要手段，行政审批是影响地区各项事业发展及政府形象的关键因素。深化行政审批改革，提高办事效率和服务质量，是深入学习贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神的自觉行动，是推动政府职能转变的突破口与关键抓手。随着市场经济的不断发展以及改革开放的不断深化，行政审批工作的弊端日益显露出来，政府服务的短板日益显现，并成为制约国家持续发展和影响社会稳定的根源。如何正确认识行政审批制度、改革完善行政审批制度成为众多学者研究的重要课题。现选取有代表性的研究成果，进行归纳与梳理。

一、行政审批概述

正确掌握行政审批的概念和主要内容，不仅在理论分析中有着重要地位，而且对全面认识全国各地的行政审批中存在的问题并寻求解决之道具有重要的理论意义。下文从行政审批的概念、特征两个方面对行政审批的基本理论进行阐述。

（一）行政审批的概念。在我国，行政审批的影响己深入社会生活的方方面面，成为国家乃至各级政府管理行政事务不可缺少的重要制度，但是关于它的确切涵义和特征，理论和立法上都没有明确统一的定义。有关学者主要从政府角度、社会角度、行政学角度、法律层面等多学科的角度进行了界定。

从政府角度讲，寇炳灿、孔祥敬认为行政审批是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相应的办事规程和行为准则。

从社会学角度讲，徐晓林认为行政审批是对权利和自由使用的手段。审批是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、规章制度及有关文件，对行政管理相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等，进行具有限制性管理的行为；判断一种行政管理行为是不是审批，主要看其是否具备三个基本要素：一是指标额度限制同意；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。它包括审批、审定、批准、同意、许可、特许等多种内容。

从行政学的角度看，徐湘林认为行政审批是指行政机关通过颁发证照的形式，依法赋予行政相对方某种行为的资格，是政策执行行为之一。它是政府对社会经济生活实施微观管理的重要手段，目的是通过行政审批的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模，进而维护市场经济秩序，维护社会公共利益和保障公共安全。

从法律角度讲，国务院行政审批制度改革工作领导小组认为行政审批是指行政审批机关提出的申请，根据自然人、法人或者其他组织经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

笔者比较认可国务院行政审批制度改革工作领导小组关于行政审批的定义，在此基础上，笔者对定义进行了进一步细化，行政审批是指行政机关包括有行政审批权的组织根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取批准、同意、年检以及发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

（二）行政审批的特征。行政审批的特征主要可以概括为以下几点：一是行政审批的主体必须是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织；二是行政审批是为实现行政管理而服务的，维护公共利益和公共秩序，对行政管理结果产生重要影响；三是行政审批是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人僭越；四是行政审批属于事前管理；五是审批权具有时效性，它不是一成不变的，随着经济的发展、社会的进步，行政审批的内容规定也要做到与时俱进，进行相关的修正，以满足人民生产和生活的需要；六是行政审批具有一定的自由裁量权。

二、国内外行政审批研究现状

（一）国外行政审批研究现状。在国外，行政审批被称为“政府规制”或“政府管制”，源于G.J.施蒂格勒在1971年发表的《政府管制论》。目前，国外许多国家都已经颁布了《行政程序法》，建立了较为完善的行政程序体系，因而国外学者较少对行政审批进行专门的研究。在此，介绍国外与行政审批对应的管制理论，以供我国建立和完善行政审批提供参考。

公共利益理论是政府从维护公众利益的角度出发，对市场主体出现的诸如外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称等进行规制，纠正市场失灵的缺陷，从而保护社会公共利益。

规制俘虏理论认为政府在管制的过程中，受到利益集团的说服成为被规制者的俘虏，成为了权力寻租的方式，由此政府对企业放松和取消某类管制条款，政府规制成为利益集团寻求利润最大化和垄断的有力手段。美国著名经济学家指出，政府管制在实际上没有起到应有的作用，管制通常是企业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制企业的利益服务的。这个理论是对政府规制理论的挑战。

激励性规制理论解决怎么样规制的问题，通过给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因，提高被规制企业的效率，包括特许投标制、区域间标尺竞争、RPI-X价格上限制。

国外学者对政府管制相关理论的研究与论述，可为我国研究行政审批提供一些研究视觉。但是，行政审批的实践性非常强，仅靠引进先进的理念与一些具体的做法是远远不够的，必须立足于我国的基本国情，对行政审批进行全面系统的梳理研究，结合国外的先行经验，摸索出一条适合我国的改革道路。

（二）国内行政审批研究现状

1、历史溯源。我国的行政审批制度源于计划经济体制，形成于20世纪50年代初，它对于我国的经济建设曾发挥了重要作用，但随着经济的飞速发展与中国改革开放的不断深入，也存在着不少的弊端。因此，改革行政审批已经成为当前进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率、促进全面建设社会主义和谐社会的重要任务。

2、现存问题。2001年，国务院全面启动行政审批的改革，组织开展行政审批制度改革课题研究研讨，因此课题成果大量发表于此后的几年时间。国内许多专家学者都对深化我国行政审批制度改革进行了研究，也涉及到了行政审批存在的问题及其对策的研究。他们的研究角度和侧重点不尽相同，主要有以下几个方面：

（1）行政审批主体方面的问题。首先，行政审批人员不重视审批的时限。周宇认为，审批的时限性差是行政审批程序突出的问题。一些部门人员仍然不重视审查程序的时限性，忽略相对人的利益或不告知相对人时限。章亚梅认为，审批处理的期限规定较少，审批人员拖延处理的现象严重；其次，行政审批人员服务性不强。杨佳鑫认为行政审批人员的素质不高，工作纪律观念不强、态度消极、服务意识不强，致使服务质量大打折扣。陈伟认为，行政服务中心服务性较差；最后，行政审批人员的自由裁量权过大。李继刚认为目前行政审批人员的自由裁量权过大是行政审批改革的实质问题，从自由裁量权出发考察行政审批改革更有助于从根本上把握行政审批改革的实质，更容易系统性地把握行政审批改革，从而将行政审批改革推向深化。杨佳鑫认为，行政审批人员往往是根据自己的经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，审批行为缺乏科学性和合理性的约束，必然导致有些审批人员借审批之名进行权力寻租。

（2）行政审批程序方面的问题。第一，审批条件不明，标准不统一。周天勇、辛鸣指出了许多行政审批事项没有规定行政管理相对人申请条件和申请方式，也没有明确规定行政机关应该如何对申请进行审查与核实。王庆华也指出我国许多政府机关实施审批时，审批条件不明，标准不统一，尤其是审批事项的公告、吊销、中止、变更、核发等阶段，缺乏统一的规定；第二，审批程序过繁过滥，缺乏效率。刘林指出审批程序过繁主要表现为审批的前置条件过多过细、审批环节较多。彭向刚指出我国目前规定行政审批的文件之多、审批事项之细、审批的前置条件过多过细、审批程序之繁、审批效率之低，已成为行政审批亟须解决的问题。

（3）行政审批形式方面的问题。第一，联合审批不够协调。杨佳鑫指出进驻审批中心的各部门下放权力的不彻底影响着行政审批效率的提高，特别是需要涉及多个部门联合审批的项目，更是困难重重。刘林指出并联审批的各部门缺乏沟通协作以及对窗口审批授权不同步是联合审批不能有效协调的重要原因；第二，告知管理制度不够完善。李家明认为缺乏合理的告知管理制度和程序，表现为告知渠道的失范、告知方式的不规范、告知内容的不明确、不详实。

（4）行政审批监管方面的问题。第一，重审批轻监管。马怀德指出行政机关工作人员滥发许可证、发证后疏于监管的现象增多；许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。刘康、袁芳认为行政审批监督机制还不够完善，一定程度上还存在监管机制失衡的问题，对权力运行的监督制约有的趋于表象化，强审批轻监管；第二，审批乱收费不能得到遏制。王雁红认为行政审批中的乱收费现象严重，一些政府部门为增加行政收费或多设收费项目，提高收费标准，或将审批项目进行拆分由本部门内不同的处、科室等分别审批多次收费、重复收费。姜晓萍、李文星认为审批收费不合理。

3、行政审批改革措施综述

（1）针对行政主体方面的对策。第一，约束行政审批人的自由裁量权。舒象连认为要尽可能减少行政审批标准上的自由裁量空间，减少审批中的随意性；同时，还必须通过合理公开的审批程序约束审批人的自由裁量权，尽可能实现自由裁量的前后一致，对待各种当事人一致。周立新认为规范行政审批自由裁量权要公开审批程序，让申请人了解审批机关的办事程序、审批过程和审批结果。刘林认为要将行政审批向全社会公开，深入推进阳光审批；第二，严格规定审批处理期限。王庆华认为要严格规定审批处理期限。周立新认为要严格规定审批处理期限；第三，加强行政审批队伍的素质建设。周宇认为要转变审批人员的观念，提高相关人员素质。李家明指出加强行政审批队伍的素质建设，行政审批事项涉及的社会关系复杂，因而行政审批队伍必须具有良好的自我约束能力。

（2）针对行政审批程序方面的对策。第一，明确审批条件，设定统一标准。李汉生、徐劲认为要严格规定审批内容，界定审批范围，明确审批条件，科学制定统一的标准。陈伟认为要建立健全审批程序，科学地设立审批标准，减化审批事项，完善行政服务中心的管理工作；第二，减少审批环节，简化审批手续。王定天认为首先要简化审批环节和审批手续，避免重复审批、多头审批。对已经存在的审批程序混乱现象要坚决理顺，对某些冗繁的多余环节，要坚决砍掉，要使审批程序制度化、法制化。李汉生、徐劲认为要减少审批环节，简化审批手续，不得重复审批、多头审批，建立完备、科学、简便的行政审批程序。

（3）针对行政审批形式方面的对策。首先，完善告知管理制度。姜晓萍、李文星认为要完善行政审批中的告知管理制度，使告知客观化、规范化、渠道多样化。李家明认为告知制度主要包括以下几个方面：第一，告知方式。尽量减少口头告知，多以书面告知，减少人为因素；第二，告知内容。行政审批机关应设计统一的资料格式，并明确告知审批内容、对象、条件、时限、收费及依据；第三，告知渠道。除了文字告知渠道外，还可通过电子触摸屏、政府网站、告示牌等渠道进行告知。其次，积极推行联合办公，建立一站式服务。杨佳鑫认为要推行联合办公、“一站式”服务。对于联合审批项目，可以通过联合办公、“一站式”服务的形式进行。李汉生、徐劲认为涉及多部门的审批事项建立主办部门联合审批的方式，对审批频率比较高、直接面向投资者或群众的事项，实行集中办事制。

（4）针对行政审批监管方面的对策。陈伟认为要建立行政审批监督制约机制，完善审批责任追究制度。何水、朱宏寨认为要建立审批责任制，建立后续监管激励机制，完善现有后续监管机制，加强对审批部门后续监管行为的监督。

三、结论

综上所述，虽然众多学者已经认识到我国行政审批存在的问题并且也做了相关对策研究，研究的成果很多，但是新的问题与挑战也层出不穷。十八届三中全会指出：市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。为使上层建筑适应经济基础的需要，我国政府先后进行过多次行政审批制度的改革，已经取得了阶段性成果，但是随着经济、社会的发展，实践中新的问题不断涌现，如果这些问题不能被及时、认真地加以发现、研究并得到妥善的解决，就会制约行政审批制度改革的进一步深化，无法达到改革的预期目标。笔者认为要进一步深化行政审批制度改革应该从理念、体制、立法、运行机制等方面入手。从理念上，应树立服务市场经济、符合现代政府的理念，政府要归位，进一步取消和下放行政审批项目；从制度方面，应从科学界定行政审批事项、明确规定行政审批的设定权、制定科学的审批程序等方面予以完善。从运行机制上，应从健全审批程序、设立审批标准、完善政务服务中心、发展社会中介组织、提高审批窗口人员素质、建立法治机制等（十八届四中全会首提建设法治体系，笔者认为表现在行政审批上是自由裁量权，可以结合国家的大政策背景研究）方面对行政审批进一步完善。

（作者单位：杭州师范大学经济与管理学院）

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