［提要］　近年来，城市边界在向郊区扩张，原先近郊农村逐步成为城市的一部分，接纳从主城区转移出来的产业和农村转移的人口，城市郊区发展进入快车道，与此同时城市郊区也面临产业结构单一、地区发展不均衡、生态环境脆弱化等一系列问题。本文以中部城市蚌埠市郊区淮上区为例，就推进城市郊区协调发展、提高城市化质量问题进行探讨。

关键词：城市郊区；协调发展；淮上区

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2016年10月21日

淮上区作为中部工业城市蚌埠市成立不久的新城区，脱胎于原蚌埠市郊区，近十几年来经济社会发展突飞猛进，是蚌埠建设成为皖北中心城市的排头兵，实现跨河（淮河）发展的重要支撑。

一、“十二五”淮上区发展成就显著

“十二五”期间，淮上区坚持改革创新，坚持科学发展，在工业、商贸、城镇化等方面取得很好的成绩，经济和社会发展实现了历史性跨越。

（一）经济总量不断扩大、产业结构持续升级。“十二五”末，地区生产总值达到105亿元，比期初翻了两番；财政收入稳步增加，达到10.46亿元，其中地方财政收入达到8.42亿元；固定资产投资也保持较高水平。产业结构调整持续进行，“十二五”末，三次产业增加值占比为9.4∶69.2∶21.4。工业主体地位得到进一步加强，规模以上工业增加值“十二五”末达到117亿元，战略新兴产业总产值达到208.15亿元；农村产业和经济结构逐步优化，蔬菜、养殖、良种繁育和苗木花卉四大特色农业快速发展；“十二五”末，第三产业增加值达到22.48亿元，年均增长18.2%；社会消费品零售额达到6.64亿元，年均增长13.5%。

（二）基础设施不断完善、城镇化水平逐步提高。区内道路交通、供水供电、电信设施等建设成效显著，市政基础设施不断完善，农村水利设施建设也得到进一步加强，城市面貌焕然一新，良好的基础设施为招商引资，促进区域经济发展提供了坚强的物质基础保障，也促进了城镇化水平的不断提升。“十二五”末，淮上户籍人口城镇化率达27.1%；建成区面积达到26平方公里，这对建区相对较晚的淮上来说已相当不易。

（三）社会事业全面进步、民生改善比较明显。“十二五”末，城镇居民人均可支配收入达26，250元，年均增长5.1%；农村居民人均可支配收入达11，000元，年均增长11.33%。教育水平不断提升，教育投入不断加大，义务教育均衡发展先后通过省级和国家级验收，信息化校园建设取得积极进展；“十二五”末，全区义务教育普及率达到100%。社会保障实现全覆盖，城乡居民社会养老保险和新型农村合作医疗保险全面铺开；“十二五”末，全区城乡居民社会养老保险覆盖率达到100%，新型农村合作医疗覆盖率达到100%。

总体来说，“十二五”期间淮上区综合实力显著提升、经济结构加速调整、城乡统筹持续推进、社会民生全面改善，为淮上区未来加速发展打下了坚实的基础。

二、淮上区区域发展面临的机遇和挑战

“十三五”期间，我国经济发展进入新常态，保持经济中高速增长具有很大的可能性，各项改革在深入推进，同时整个社会矛盾次第发生，社会风险也在累积，这些因素为淮上区经济和社会发展将带来诸多机遇和挑战。

（一）发展机遇

1、优惠政策叠加效应不断释放。在国家层面上，长江经济带、“一带一路”等区域合作战略的实施，为淮上承接沿海发达地区产业转移和人才引进、加快产业结构转型升级提供有利条件；淮河生态经济走廊战略的实施，将有利于提升淮河航道运输能力和改善淮上的生态环境；《中国制造2025》规划的实施，有利于推进全区制造业向中高端水平提质增效；国家新一轮新型城镇化建设重点镇的扩容，将有助于加快淮上区域内中心集镇的发展。在省级层面上，振兴皖北战略的实施、皖北城市群的发展壮大可为淮上区带来诸多政策优惠；合肥经济圈的扩容将促进淮上区与安徽发达地区的经济联系；安徽“4105”行动计划的实施，将极大加快经济结构转型升级步伐；蚌埠（皖北）保税物流中心的发展也将有助于促进淮上区招商引资工作和现代物流业的快速发展。

2、蚌埠发展战略重心北移提供了想象空间。近年来，随着经济发展，蚌埠市老城区的发展越来越受到交通、用地等因素的约束，南拓北进，扩大城市空间已成为政府与民间的共识，淮上区将成为蚌埠市未来经济社会发展的聚焦点和新增长极；“363”城市发展框架为淮上区在优化全市产业空间布局、助推基础设施建设上奠定坚实基础。蚌埠“拥河发展”，发展战略重心北移的实施将为淮上区经济社会发展带来更多的政策和资金优惠。

3、区位和资源优势没有完全丧失，经济发展基础扎实。在区位上，宁洛高速、206、306、101等国道、省道穿境而过，中环线道路全线贯通，区位及交通优势越发显著。三个千吨级泊位码头的建成，进一步强化了淮上作为蚌埠市经济发展“桥头堡”的作用。经过十几年的高速发展，淮上区的综合实力稳步提升，规模以上工业增加值总量和增速均位居全市第一；生化企业退市进园，使工业实力进一步增强；境内历史文化和生态资源的相继开发，使文化旅游业得到比较快的发展；蚌埠工业园区、沫河口工业园区和商贸物流园区等发展平台的转型升级，增强了淮上区的经济实力和发展后劲；职教园区各学校的相继迁入，也为产业发展提供强有力的人才支撑。

（二）面临的挑战

1、内外需疲弱影响未完全消除。近年，来中国经济由高速增长逐步进入中高速增长，经济下行压力前所未有。发达经济体经济复苏有一定的起色但比较脆弱，新兴经济体面临国际国内双重压力，经济发展普遍不景气。同时，世界经济增长不确定性因素显著增加，全球投资和贸易量减少，贸易保护主义有抬头趋势，这些不稳定因素的存在不利于淮上区的出口贸易和吸引外资，对本地区经济发展造成不利影响。国内经济增速下行，投资收益递减导致投资意愿下降，受制于居民收入的缓慢增长使内需启动困难重重，城镇化步伐明显放慢，这些不利因素也对淮上区经济发展、结构转型和动力转换造成一定影响。

2、区域竞争加剧和要素刚性约束增强。经济下行压力使各地方政府在保增长上不断发力，区域之间竞争加剧，产生一些不利于区域协调发展的现象。目前，淮上区与周边各区县在产业布局、招商引资、人才引进等方面有趋同的态势。在产业规划上，周边地区都在加大对工业和商贸服务业等产业的支持力度，淮上区产业结构和它们具有比较高的相似度，同一地区内资源的重复配置必然导致未来一段时间内的激烈竞争，使淮上区经济社会较快发展的难度加大。资源和人才约束明显，目前土地、人才等资源约束趋紧，资源集约利用任务艰巨，科技创新人才、高级经营管理者和新型产业工人相对短缺，短期内将给淮上区产业结构由低端迈向中高端造成一定的压力。

3、安全和环保形势严峻。随着我国工业化和城镇化的加速，资源和环境满足经济发展的需要逐渐进入天花板状态，资源和环境对地区经济发展的刚性约束也明显增强，建立绿色低碳循环发展模式正成为各界共识，中央和省市各级政府对安全生产、生态环境保护和节能减排工作越发重视。建立绿色低碳循环发展模式言下之意就是安全生产和环境保护标准将越来越高，企业在这方面投入的成本也水涨船高，淮上区随着八一化工、天润化工、中粮生化等生化企业的搬迁入驻，化工企业集中入园可以方便对这些企业排放的污染物集中处理，有利于总体上降低治污成本，但也将对本地生态环境保护和安全生产提出严峻挑战，保持淮上区生态的核心竞争力任重道远。

总体来看，“十三五”时期淮上区经济社会发展的机遇与挑战并存，但机遇多于挑战。只要紧抓机遇，应对挑战，加快转型，找准定位，完全可以实现本区经济社会的协调和跨越式发展。

三、淮上区区域协调发展中的突出问题

十八届五中全会提出，推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。实现这种区域协调发展新格局在淮上区还有很长的路要走，当前淮上区在区域协调发展中还存在很多突出问题，主要表现在以下几个方面：

（一）产业结构不合理、主导产业不明晰。淮上区当前产业结构不合理，实现产业结构向高级化转变还需经历漫长的过程。三次产业比重2015年为9.4∶69.2∶21.4，农业占比已经由设区初期的20%左右下降到10%以下，下降比较明显，但第三产业所占比重只有21.4%，第三产业的增速显著落后于第二产业的增速，第三产业不发达情况比以往更加突出，第二产业占比高反映出淮上区还处于工业化中期阶段，具有明显的重型特征，同时该区工业产品的附加值普遍较低，劳动密集型和资源消耗型产业占据较大的经济容量，在资源环境刚性约束和劳工成本不断上升的情况下，产业转型升级的压力比较大。目前，淮上正在打造六大产业集群即环保设备及高端装备制造、新型化工、硅基、新材料、新能源汽车、农资及农产品深加工，尽管部分产业已具备一定的规模，但和其他县区相比，产业集聚度不是非常高，企业单打独斗现象比较明显，缺乏龙头企业的带动作用，同时培育六大产业也使淮上塑造的主导产业不甚明晰，不利于资源的集约利用，也未能和同区域其他县区产业实现错位发展，各产业竞争和生存压力普遍比较大。

经济新常态下，内外部需求不足造成传统产业产能过剩也是当前淮上区经济发展过程中的一个需要慎重面对的问题，尽管其去产能的压力没有区域内其他县区大。去产能、进行供给侧结构性改革的任务仍然比较繁重，产能过剩产生的一个重要原因是，传统产业多处在全球产业价值链的低端，创新能力不强，产品质量不高；区域产业结构同质化是造成传统产业产能过剩的另一个重要原因。

（二）农业质量不高、综合收益差。淮上区由原先的郊区经过行政规划调整成立，农业占比比较大，经过十几年的发展，农业在三次产业中的比重逐步下降，但占比仍然较高，这成为制约淮上三次产业协调发展的一个重要因素。首先，农业发展中最突出的问题是结构问题，普通、大路农产品太多，优质、品牌农产品则相对缺乏，农业生产结构没能适应居民消费结构升级的变化，出现传统农产品供给过剩和多样化、个性化农产品供给不足并存的现象，导致虽然农业产出年年增加而农民收入增长则不是非常令人满意；其次，农业生产碎片化现象比较严重，农户兼业化广泛存在，碎片化经营使农业生产缺乏规模竞争优势，价格“天花板”和成本“地板”双重挤压凸显，碎片化经营也使针对农民提供的产前、产中和产后服务的成本比较大，农业抗风险能力相应比较低；农业基础设施建设这几年有所投入，但离农业经营需要还有不小的距离，作为具有公共产品性质的基础设施，政府投入不足在一定程度上影响了农业综合收益的提高。

（三）第三产业发展相对滞后。理想的产业结构应该是三二一的排列顺序，产业结构不断趋于高级化反映一个地区的经济发展水平的高低，第三产业的发展是城市化进程中提升市民生活品质的重要环节。淮上区这些年在第二产业上发力较大，第二产业在三次产业中占比相对较高，而第三产业占比明显低于本区域内的其他地区。随着城市框架的拉大和落户城市产业及人口的增多，居民的生活、出行以及休闲等受到比较大的影响。第三产业发展相对滞后还体现在现有第三产业中低端服务业占比大，中高端的金融、文化、信息等比较缺乏，呈现总量和结构需要双重提升的艰巨任务。

（四）城镇化水平较低、落户城市成本却上升。建区时间短，原有农业人口占比大使淮上区的城镇化水平相对于市区其他区要低，尽管这几年随着产业的发展吸引了一批人在该区落户，但淮上户籍人口的城镇化率仍不到30%，近几年在周边地区房价的波及下，淮上区房价上升也比较快，房价过快的上升对农业人口和农民工落户城市显然形成了制约。另外，相对于农村比较低廉的生活成本，日用生活用品和交通出行费用上涨也给城镇化水平的提升制造了一定的障碍，生活水平越低的人恩格尔系数越高，花费在食品等生活必需品上的开支也越多；用在吃饭以外的其他方面比如说文化、旅游、自我教育等开支仍然没有增加多少，出现了“有增长而无发展”的状况。

四、淮上区区域协调发展建议

（一）工业主导，优化产业布局。淮上区目前三次产业结构不尽合理、不够高级的现状一定程度上制约了其未来发展，要实现“三步走”战略（“十二五”末百亿产值、10亿财政收入；2018年实现“三年翻一番、五年翻两番”；2020年全面建成小康社会），淮上区域协调发展总体思路应是做强二产、做大三产、做特一产。

工业是立区之本、强区之基，是淮上经济发展的“压舱石”。首先，做大工业总量，利用淮上现有优势承接市内外产业转移，特别是要引进具有龙头带动作用的大项目和大企业，吸引与其配套的中小企业进入，打通产业上下游，提高产业聚集程度，针对淮上区的实际情况，目前还不宜过早放弃具有吸纳较多就业能力的劳动密集型产业发展；其次，提高工业质量，在规模不断扩大的情况下，淮上区工业发展必须进行转型升级，由粗放式发展向集约化转变，由数量扩张型向质量效益型推进，大力发展战略性新兴产业，推进产业结构由低端逐步向中高端迈进；再次，想方设法激活微观主体活力，当前和今后相当长的一段时间内，我国经济还不可能很快走出低谷，宏观经济L型走势给企业发展带来较大压力。

针对日益增加的企业和城市人口，解决好为生产和生活提供各种配套的第三产业发展应该被重视。淮上目前第三产业在三次产业中占比明显偏低，第三产业有比较大的发展空间。针对淮上工业空间布局集中和分散并存的特点，加强物流、科技服务以及信息服务等生产服务业的发展，对保持工业生产过程的连续性、促进工业技术进步、产业升级和提高生产效率就显得尤其重要；同时，由于淮上建区时间不长，涉及居民生活的各种服务配套也不是非常完善，居民的出行、就医、消费等不是非常方便，加快生活服务业的发展也就十分必要。

做特一产就是要进行农业供给侧结构性改革，一是使农产品生产结构能够适应消费升级的需要，也就是提高农业供给体系的质量和效率；二是通过改革推动农业转型升级，提高农业的质量、效益和竞争力，使农民得到更多的收入；三是通过供给侧结构性改革能够扬长补短，一方面使生产能力得到巩固；另一方面使资源环境压力得到改善。

（二）产城融合，加快人口集聚。淮上近年来城镇化水平提升为发展提供了新的动力，城镇化首先应该是人口的城镇化，城市发展需要一定的人口集聚，只有不断将农业人口转移到城市，城镇化才可持续，因此加快人口集聚是当前淮上发展的重要课题。

人口集聚是通过产业发展和农业现代化合力实现的，通过产业资源整合，结构提升和布局优化，强化产业发展的支撑力度，由此提供更多的非农就业岗位来吸纳农村转移出的人口进城定居，由农业人口转化为非农人口，产业发展也将使各种生产和生活设施配套得到改善，促使进入城市的人员能够在城市定居；在产业发展带动下，农业也将发生重大变革，土地的集约化经营、设施农业和新型农业发展在改进农业生产力的同时也会产生大量需要转移的剩余劳动力，转移出来的这部分农村人口将逐步由城市来吸收，目前提高人口集聚水平关键是解决落户城市的人口面临的衣食住行等各方面问题。另外，吸引主城区人口进入本区也是可以提前谋划的一篇大文章，世界城市发展经历农村—城市—农村这样一个过程，主城区人口不断集聚会产生城市病，产生人口向郊区扩散现象，这种现象被称为“城市郊区化”。淮上可以利用其广阔的空间在生态养老、绿色居住等方面进行一定的尝试。

（三）生态保持，实现可持续发展。生态环境保护是淮上经济社会发展的第一推动力，保持良好生态，满足人们对良好生态环境的追求应成为淮上区域协调发展的核心竞争力。生态保持和经济发展并不总是对立的，通过发展生态农业、生态养老等产业既可以为淮上经济发展打开一种新的思路，又可以实现人和自然的和谐共处，可持续发展将使淮上区发展走得更久，更踏实。保持生态核心竞争力需要严格控制污染项目，控制工业污染排放，加强农村环境保护力度，以减量化、资源化和无害化为重点，构筑淮上生态网络系统，建立宜居宜业新淮上。

生态农业将对现代农业进行以下几个方面的“拨乱反正”：（1）化肥和农药用量减少。发展生态农业，化肥用量在现有基础上减少一半并不影响产量，生态农业对害虫的防控以预防为主，更强调生态平衡，对生态环境保护和温室气体减排的意义是十分巨大的；（2）消除农膜污染。生态农业可以根据作物生长习性，在不使用农膜的前提下，保证产量与质量双盈；（3）生态农业及其下游产业可以带动更多的就业。吸引更多的农民留在家乡，转变为农业职业工人，就地城镇化，将城镇建设成为有生气的养人之地，用中国人的智慧解决人类可持续发展的瓶颈问题。

（四）提供保障，公共服务补短板。城乡结合部地区道路、绿化、水、气、管线、供电、环卫设施、信息化设施等不足，公共交通短缺，断头路大量存在，教育、医疗卫生、文化等资源配套水平与中心城差距明显，已成为城市郊区环境与公共配套水平的洼地。加之大量外来人口的涌入，给基础设施和公共服务带来难以承受的压力。针对这种情况，近年来，淮上区的各项基础设施建设有了长足的发展，淮上大道、龙华路、解放北路等一批市级重点道路大大改观了新区的形象。在现有的基础上，力争全面完成几个重要路段的提升改造工程，着力构筑循环开放的交通网络。进一步提升新区城市形象，提高淮上区建筑品味和绿化档次，确定主城区板块色调，打造一批彰显淮河文化和淮上特色的景观带。同时，以开展“三线三边”整治为契机，做好重点镇和美好乡村示范点道路水电等基础设施改造提升。在统筹社会事业发展上，重点推动教育和医疗卫生的新提升。在提供保障补短板过程中政府的职能也应该进行相应地转变，地方政府扮演的角色应转变到提供基本的公共服务，实行供给管理，地方政府要做的是：尽可能减轻企业负担，创造公平的市场环境，防止环境污染。

（作者单位：中共蚌埠市委党校）

主要参考文献：

［1］何炼.武汉远城区经济发展研究［D］.华中师范大学，2013.

［2］雨辰，龚常.中小城市与郊区新城的发展困境和应对策略［J］.上海城市管理，2012.1.