［提要］　随着城镇化的推进，规模庞大的失地农民逐渐产生，其严峻的养老问题引发广泛而持久的关注，在这个群体中失地空巢老人的养老不容乐观。本文提出身份退出权、“离村不离地”、促进就业、失地老人失业保险、“以房养老”等提升失地空巢老人养老经济能力的思路。

关键词：新型城镇化；失地空巢老人；经济支持

基金项目：国家自然科学基金课题：“空巢农户的农业科技吸纳行为与政府扶持机制研究”（编号：71263026）；教育部人文社科规划课题：“农村空巢老人的社会适应及其行为选择研究”（编号：12YJAZH094）

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2015年11月11日

一、失地空巢老人

失地空巢老人是达到法定退休年龄且与子女分离3个月以上的失地农民。持续的征地加之农村严峻的人口老龄化，长期积累下失地农民群体年龄普遍偏大。土地城镇化加剧了区域人口流动，对家庭结构形成离心力，由于新城镇劳动力吸纳面窄、失地农民就业能力不足和农民工流动性强的原因，许多失地的中青年远离家人，加上农村严重的空巢现象，由此形成上规模的失地空巢老人群体。相比农村空巢老人和原本的城镇空巢老人，其在经济支持上存在巨大的不足，调查表明绝大部分失地农民在被征地后经济收入下降，生活水平下降明显。

与农村空巢老人相比，失地空巢老人没有一份可以自给自足和增值的土地。相比城镇空巢老人则积蓄不足，不适应城镇生活，在各方面大不如城镇原住民，而且家庭成员就业状况不同，家庭的结构也不同，导致家庭养老功能微弱。

失地空巢老人与农村空巢老人最大区别就是没有土地，失去一份可靠的养老保障，生产方式、生活方式、行为方式等逐渐被城市化。失地空巢老人生活方式、行为方式、精神文化迥异，不能与城镇空巢老人均享基本公共服务，所以实现人的城镇化还需要制度的保障、政策的落实、个人的努力及社会的支持。

农村养老保险制度不健全，仍是家庭养老为主、土地养老为辅的传统养老模式。土地的失去，身份的骤然转变，失地空巢老人面临家庭养老保障和自身养老收入缺失的双重压力，虽已转为城镇居民，在养老保险待遇上却与城镇原住居民存在很大差距，陷入养老困境。

二、失地空巢老人养老经济支持缺失

（一）失地农民缺乏职业技能，收入不稳定，家庭养老弱化。失地农民是被动城镇化，缺乏在城镇生存和发展的傍身之技，加之身份退出权的缺失，失地农民的就业状况比主动进城的农民工更糟，致使生活水平下降，家庭陷入贫困。

（二）失地空巢老人缺乏自我保障。农村空巢老人可以从事土地生产经营来弥补子女、社会经济支持的不足，失地空巢老人没有土地，加之无法在城镇重新就业，无法靠自己抵御风险。老人一生为子女操劳、付出，绝大部分到老一无所有，如果缺乏来自子女及国家的合理的经济支持，极易陷入老年贫困。

（三）征地补偿安置不合理，难以维持可持续生计。由于征地补偿标准的不合理，失地农民的补偿款极低，此外还存在着补偿款不到位、安置不落实的情况。除去住房、社会保障、子女教育等费用，补偿款所剩无几。制度上的贫困是造成失地农民经济贫困的关键，征地决策中农民的缺位、征地的行政强制性和补偿标准的不合理，使得失地农民被迫接受极低的征地补偿，在土地出让的收益分配中，失地农民往往只得百分之几。政府用“公益性”手段造成大量失地农民，虽然有包括土地、农作物、房屋、就业安置在内的土地补偿，但没有考虑土地增值以及城乡生存与发展的成本差异，土地承载的养老保障也没有得到补偿，失地农民的可持续生计没得到保障。

（四）社会保障不健全。城乡社会保障和公共服务的不对等，使得失地农民虽然转变了身份，但制度供给的乏力和地方政府的短视，其仍难以获得均等的待遇。随着失地农民户籍的转变，社会保障制度、资金、机构、人员准备不足，制度衔接不畅，失地农民面临“失地、缺保、失业”的境地。失地农民社会保障的缺失使其在城镇的生存和发展面临机会不公平，进而导致结果的不公平。

（五）养老保险待遇低。缺乏强制统一的失地农民社会保障制度对失地农民的参保进行规范，各地随意性大，社会养老保险筹资方式、缴费水平和待遇水平不规范造成新的不公平。

年老的失地农民由于缺乏前期积累，在失去土地保障和养老保险层次低的条件下，在城镇生活倍感艰难。不用缴费的老人的养老金基本参照当地农村或城镇的最低生活保障标准发放。即使是缴费的失地老人的保险金待遇也极低，因为缴费水平是根据当地农村人均收入水平、城镇最低工资标准以及当地上年度城镇职工平均工资的60%来确定的，这必然导致城镇居民以及城镇职工养老待遇的相对下降。

三、提升失地空巢老人经济支持的对策

（一）放开户籍限制，让失地农民自由选择落户。并不是所有的失地农民都愿由农转非，所以政府在落实“农转非”政策时，应尊重失地农民的意愿，“是留还是转”，“转”就是由农转非成为没有土地的城镇居民；“留”就是保留农业户口，在政府安置下继续拥有土地。对于继续从事农业生产的，相关部门及基层组织要做好规划和接纳，满足失地农民从事基础产业的愿望。有了选择的自由，那部分失去土地保障且难以在城镇生存的失地空巢老人就可以回到“熟悉”的土地，从而在养老上达到精神和物质的满足，另一方面其子女也可以不受到城镇安置的束缚而自由流动，拥有更好的经济收入，从而对空巢父母进行充足的经济支持。

（二）推行“离村不离地”政策，大力发展现代农业。“离村不离地”即失地农民虽转为非农户籍，但却继续从事农业生产，失地农民就近发展都市农业，拥有更好的收入，老人也可以更多的与子女在一起。失地空巢老人既有土地保障，又能作为一个城镇居民享受以前所没有的公共服务和社会福利待遇，如医疗待遇提高、保障性住房、丰富的老年活动、社会化养老服务等。如此，失地空巢老人在经济支持、生活照料、医疗卫生服务、精神慰藉上有更大的保障。当前，失地农民从事农业生产面临的最大困难是耕地不足，所以各地区要根据耕地总量及其使用状况，因地制宜的进行安置。

（三）加强征地补偿安置立法，维护失地农民权益。推进农村土地管理制度改革，明晰和确保农民土地承包经营权，给予农民对土地处置的更多权能，从而实现农民土地流转与市场接轨，确保同权同价。加快失地农民补偿安置立法步伐，杜绝无法可依，行政强制滥用的现象，让政府、集体和开发单位充分承担起失地农民的养老责任。规范征地行为，确保补偿合理、到位，采用更有利于保障失地农民基本生活和可持续发展的方式进行补偿，如生产要素折价入股分红和土地增值收益补偿等。

（四）加强失地农民就业培训，扩大就业安置覆盖面。根据失地农民自身需求和市场需求进行技能培训，建立健全失地农民创业及自主就业扶持机制，外部推力与内部增力相结合，实现城镇就业。政府和开发单位要拿出相应的就业岗位安置失地农民，并落实附加在岗位上的社会保险，确保失地农民有足够且稳定的经济收入。家庭经济收入的稳定和提高，失地空巢老人才有坚实的经济基础，才能实现“老有所养，老有所乐”的社会目标。

开展老年职业培训，开发老年人就业岗位，发挥空巢老人自我保障功能，这符合《中华人民共和国老年人权益保障法》的相关规定，是应对人口老龄化的有益举措。让老人重拾自我价值，保持年轻的心态和旺盛的精气神，消除孤独和苦闷，减少老年心理疾病的发生。

（五）建立健全失地农民社会保障制度

1、建立和完善失地农民社会救助制度，保障失地老人基本生活。失地农民失去了土地，就业能力不足，靠征地补偿款难以给当前的生活及养老以可持续的保障，年龄大的失地老人基本无法自我造血。在失地农民自我供给条件缺失的困境下，政府财政要充分发挥托底的作用，参照城镇低保制度，建立失地农民基本生活保障制度，保障失地农民基本生活，资助其参加养老保险和医疗保险。

2、建立统一的失地农民养老保险制度，做到即征即保。失地农民养老保险制度是在失地农民和地方财力不足，不能达到与城镇居民和职工同等缴费标准与待遇下的过渡性制度。随着统一的城乡居民基本养老保险制度的起步，失地农民养老保险关系转移接续的制度障碍被消除，各地区应制定灵活的参保方案将其纳入“城乡居保”；负担能力高的在职失地农民纳入 “城镇职保”。2014年城乡居民基本养老保险养老金的平均水平为每人81元/月，远低于城乡低保水平，无法保障失地空巢老人的基本生活，在经济基础薄弱和生活成本提升的境况下，必须提高失地农民养老保险水平。首先要以城镇低保为下限，再根据个人经济条件为每个人厘定合理的缴费档次。在筹资方式上，政府要从财政和土地出让金中计提一定比例作为专项资金分担失地农民养老保险缴费，集体也要出资分担失地农民的部分缴费，个人缴纳小部分费用，三者一起充实个人账户，提升应对老年风险的能力。在基金的运营管理上，在实行省级统筹的基础上，选择资质高的非银行金融机构对个人账户基金进行市场化投资运营，政府进行监督、担保和兜底，激发参保信心，增加账户积累。在待遇计发上，地方政府应从土地增值收益中拿出部分资金提高基础养老金水平。此外，要大力提升失地农民参保意识，必要情况下社会保障部门可以强制使用征地补偿款为其参保，优先为年老且需要补缴养老保险费用的失地农民参保，形成政府投入、人人参保的格局。

3、医疗保障全覆盖。健全失地农民基本医疗保险制度，实现“新农合”与城镇居民基本医疗保险的合理、有效对接，实现医疗救助和大病保险在失地农民中的全覆盖。新农合相比城镇居民基本医疗保险在缴费、报销等方面存在不小的差异，在医疗救助和大病保险的覆盖上差异明显。失地农民纳入城镇居民基本医疗保险，中央和地方财政必须扩大在个人缴费上的补助比例，不增加失地农民负担而达到与城镇居民相同的筹资标准，从而实现待遇的等同。失地农民在大额医疗费用下，很容易因病因残致贫，这与通过城镇化富裕农民、全面提升生活质量的目的相悖，所以健全制度、加大资金投入，对失地农民进行医疗救助和大病保险全覆盖是新型城镇化不可或缺的一环。

4、建立失地老人失业保险制度。老年农民进行农业生产，自给自足，为社会做出最后的贡献，却因征地失去这份“最后的工作”，沦为城镇失业者。由于农民失业保险缺失和征地过程中“失业者”身份被忽视，失地老人没能享受到应有的失业保险待遇，政府、集体和开发单位理应给付老人被征地后合理年限内的基本生活费用。

（六）落实居住安置，建立健全“以房养老”保险制度。首先要保证失地农民有房，在集中建立安置房和宅基地换房的基础上，加大保障性住房建设，扩大保障性住房对失地农民的有效供给。构建政府引导下，老人、保险公司参与的“以房养老”保险市场，即具有完全产权的老人把房子反向抵押给保险公司后，从保险公司获得养老金。2015年8月我国有四个城市开始进行“以房养老”保险制度试点，如果这一补充养老制度完善后能广泛推广，那些老年生活拮据的失地空巢老人就可以将名下的房屋抵押给保险公司，从而让自己生活得有体面、有尊严。

（作者单位：江西农业大学）

主要参考文献：

［1］刘红霞.城镇化进程中失地农民养老保障的困境与出路［J］.城乡经济，2015.12.

［2］熊金武，黄义衡.失地农民养老困局与对策浅析［J］.农村经济，2015.3.

［3］朱硒红.新城镇化背景下失地农民补偿安置问题——基于政府公共性缺失的视角［J］.农村经济，2015.3.