［提要］　大力发展循环经济是扬州谋求可持续发展所必须做出的战略选择。本文运用SWOT分析法，对扬州发展循环经济的内部优势、劣势及外部环境的机遇、威胁进行分析，并提出扬州循环经济战略选择和发展路径。

关键词：循环经济；SWOT分析；发展战略

基金项目：2016年度苏中发展研究院课题：“苏中地区循环经济发展战略研究”（编号：szfz201613）阶段性研究成果

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2017年1月3日

扬州位于长江三角洲北部地区，区域地势平坦，在2015年已入选国家循环经济示范城市。近年来，扬州注重通过结构调整、技术进步促进经济发展，保持效益速度均较好的发展态势。但发展的过程不可避免地遇到资源瓶颈，如何巩固提升“生产—消费—分解”的闭环式的循环经济发展模式，是扬州经济转型升级急需解决的问题。运用SWOT方法，全面分析扬州发展循环经济的内部优势和劣势、面临的外部机遇和挑战，深入探索和研究扬州循环经济发展状况，是促进循环经济健康发展的重要途径。

一、扬州循环经济发展SWOT分析

SWOT分析是战略管理领域常用的分析方法，通过全面分析研究对象，探讨其具备的自身优势和劣势，面临的发展机遇和挑战，在此基础上组合成多种战略并加以选择，最终遴选最优行动战略，使得资源优势得以最大化利用，同时能把握机会规避风险，获得可持续发展。

（一）优势分析（S）

1、良好的自然环境和资源。扬州地处长江中下游，且区域内还有淮河流经，水域面积较为宽广，水生态涵养功能覆盖范围广阔。同时，自然湿地类型多、面积广，湿地资源十分丰富，气候条件优越，为发展循环经济提供了良好的自然环境。在矿产资源方面扬州具有明显的比较优势，有12种矿产资源已基本探明储量，石油、天然气储量居全省首位。此外，扬州地热资源禀赋且兼具优越的开发条件，也使扬州成为江苏地热资源丰富的地区之一。较为完善的生态本底条件为循环经济发展奠定良好的物质基础。

2、先进的工作模式和管理体制。生态文明引领下的循环经济得到扬州市政府深刻理解和高度重视。扬州从2000年开始明确提出生态文明建设，循环经济作为生态建设重要方面在2006年就制定发展规划。在实践中，政府部门积极探索生态文明体制机制建设，将生态文明建设作为纲领性战略加以制度化。《扬州市“十三五”循环经济发展规划》也在2016年正式印发实施。在发展循环经济方面，政府通过产业政策积极助推循环经济相关产业，通过延长拓宽产业链来实施闭环式循环经济，在项目引进实施方面加大审批的力度，提高企业进入成本和门槛；大力引进规模大、技术先进、有治理污染能力的企业，构建工业、农业、服务业领域的重点循环产业链条，成为推进循环经济建设的有力保障。

3、优势明显的生态区位与产业布局。按照“一体两翼、西进南下东联”的城市发展方向，扬州利用沿江、沿河、沿路的区位优势和产业空间载体，形成合理的“T”型产业布局。粮食生产稳步上升，蔬菜生产逐年扩大，水产养殖特色明显，规模养殖比重不断提升，农业特色生态产业不断壮大；全市五大千亿产业的迅速发展，有力地支撑和拉动了工业发展，工业生态产业优势明显、产业特色日益突出；商贸和旅游两个服务业特色主导产业地位更加突出，服务业以集聚区为载体加快发展，促进了城市综合服务功能的丰富和完善。基于生态区位实施精准的产业布局为循环经济发展提供了良性支撑。

4、循环经济发展基础较好。扬州循环经济发展起步较早，“十二五”期间顺利完成节能减排目标，且先后获批国家生态文明先行示范区、国家新能源示范市、可再生能源建筑应用示范市、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点等荣誉，并初步形成“沿江重化工业循环化绿色化发展模式”、“基地+体系的再生资源资源化发展模式”、“基地+应用新能源及可再生能源发展模式”等循环经济典型模式，构建了以各类园区为核心的循环型产业体系，为加速发展循环经济创造契机。

（二）劣势分析（W）

1、破解资源环境约束难度大。扬州工业化、城镇化发展步伐加快，空间布局随之调整，污染排放规模加大。粗放型发展对区域环境容量、基础设施建设、资源能源消耗等形成重大挑战，对区域良好的生态基础将造成冲击。扬州土地、水、林业、矿产等资源总量相较于省内其他城市储量小，支撑保障能力不足。土地规模固定，可替代资源数量少，建设用地刚性需求与耕地保护矛盾突出。能源消费结构不合理，能源消耗总量大、上升速度快，随着工业化、城市化加速推进，资源能源约束将不断加剧。

2、发展循环经济观念不强。受传统观念影响，扬州对循环经济发展模式认识不充分，牺牲环境利益片面追求经济增长的现象依然存在。从企业层面看，环保责任意识不强，超标排放、非法排污等行为依然存在；从社会层面看，对循环经济重要性认识不够，还没有真正形成尊重自然、与自然和谐共处的意识。受传统生活方式的影响，在生活消费领域人们还没有形成绿色消费、绿色出行的行为规范，整体上看对循环经济发展的必要性和紧迫性认识力度不够。

3、循环经济产业链不完善。从产业结构视角，扬州第三产业比重偏低，且工业领域中重工业明显偏重，能源消费较大，产业中存在冶金、化工等高能耗行业；从产业链视角，不同参与主体如企业、消费者、行业组织及政府等缺乏有效协作，导致产品存在附加值低、能耗高、缺乏核心竞争力等问题。同时，市域范围内循环经济产业链条尚未实现全覆盖，已形成的循环经济产业链在横向耦合、整体关联、区域耦合等方面欠佳。

4、循环经济约束机制效用不足。循环经济发展及产业链形成所需的外部环境需要政府通过规制加以约束，尤其是明确资源、产权的归属。当前，扬州地区约束机制发挥作用的前提还不充分。相关法律之间不够协调、有关配套措施不到位、缺乏必要的强制性标准，使得法律管制效率低下。另外，由于产权不明晰，导致生产者和消费者责任难以区分、资源再生成本和收益归属难以界定等生态经济问题。扬州在尚未完全成熟的市场经济体制下，关于产权交易的庇古和科斯手段没有得到充分的应用和发挥，循环经济发展亟待提高成效。

（三）机遇分析（O）

1、扬子江城市群建设为循环经济发展提供支持。继《长三角城市群发展规划》和《长江经济带发展规划纲要》的实施，江苏顺应以城市群为主体形态推进城市化的大趋势，将致力于打造扬子江城市群。通过城市群建设，提升沿江地区发展能级，并使之在未来成为沿江地区城市协同发展的重要增长极。扬州作为城市群的二型城市需把握机遇，紧抓住宁镇扬一体化、跨江融合发展的核心战略，将传统模式进行升级改造，追求经济发展、社会进步和生态环境协调统一的可持续发展模式。

2、技术创新为排除工业污染提供保证。企业为弥补环境污染负外部性必须进行工业污染治理投资，而政府的环境约束又增加企业污染治理成本，进而倒逼企业进行技术创新以降低成本。通过生产系统的技术创新，创造新知识，将降低污染产生的概率，达到首端预防的效应。近年来，扬州加速淘汰能耗高、污染大的产品，推进清洁技术的使用，发展环保产业，强制污染型企业转型升级。

3、生态建设成果为循环经济发展提供基础。扬州大力推进绿色转型发展，着力打造生态宜居环境，全力保障生态区域安全，努力营造生态文化氛围，在生态文明创建中取得显著成绩。2014年5月扬州被环境保护部授予“国家生态文明建设示范区”的荣誉称号。扬州探索建立生态环保建设投入保障机制，力保城市的绿色生态资源；连续大规模的造林绿化和恢复生态湿地，凸显扬州生态底色。城市能源结构调整与“蓝天”工程、城市交通生态化建设工程、城乡环保能力建设工程等十大类148个生态建设的重点示范工程的有力推进为从循环经济发展奠定了基础也提供了契机。

4、循环经济发展规划提供引领和指导。《扬州市“十三五”循环经济发展规划》已正式颁布实施，《规划》全面总结“十二五”期间循环经济取得成绩及存在问题，同时进一步明确循环经济发展的总体思路、发展目标和重点任务，未来需形成既促进发展又兼顾生态环保的产业结构、消费模式和发展方式，这在工业、农业、服务业中进一步明确了循环经济发展的重点园区、重点地区，同时为探索循环经济发展的有效模式提供了指导。

（四）挑战分析（T）

1、城市化建设与环境保护矛盾尖锐。资源、环境、社会之间相互依存是现代社会发展的重要特征。城市化建设步伐的加快刺激了对能源的需求，导致资源过度开发利用，因此生态环境遭受严重的损害。在循环经济建设中，扬州虽已取得一定成绩，但一些生态系统难题依然没有解决，如资源环境承载能力不足与经济社会快速发展的矛盾、群众不断增长的环境需求与环境公共产品供给不足的矛盾等。在新常态经济转型升级的进程中，扬州生态环境总体上还存在高污染、高风险的威胁，产业结构调整缓慢，追求短期利益牺牲环境利益事件屡见不鲜。

2、建立多层次全覆盖的循环经济体系存在困难。扬州循环经济虽已取得一定成效，但总体上尚未形成覆盖全市域的资源回收体系，工业、农业、服务业领域的重点循环产业链条也未建成。处于经济闭路循环末端的“分解者”即再生资源创造者所处的静脉产业还未充分发展，循环经济的三个层次（企业、产业、区域）内部及互相之间缺乏循环、反馈、共生耦合的生产流程和布局，由于扬州区域内产业发展不平衡，建立全市层面的循环体系困难较大。

3、循环经济技术支撑体系急需完善。目前，发展循环经济有关的重点实验室和研发中心建设力度有所欠缺，作为循环经济发展主体之一的企业在节能、节水、污染物处理等方面的技术支撑不足；作为循环经济参与主体的消费者对循环经济在服务业领域运用知识掌握不够，需进行循环型社区建设试点，推进低碳家庭建设工程；作为循环经济监管的政府在循环经济统计考核工作中没有可依据的相关标准和技术规范，整体上扬州尚未形成系统完善的技术支撑体系。

4、循环经济制度建设有待加强。扬州循环经济考核奖惩机制虽日益健全但仍不够完善，政绩考核体系仍然侧重于考核经济发展指标。针对循环经济建设的法律法规不健全，重点监测领域的地方法规尚未出台，环保责任追究和环境损害赔偿制度有待进一步加强。尤其是还没有建立资源有偿使用和生态补偿等机制，现代经济下的排污权交易、环境责任保险等还处于试点探索阶段，生态建设与环境保护的多元化投入机制还需进一步完善。

二、扬州发展循环经济战略选择

综合对扬州循环经济发展的优势、劣势、机遇及挑战分析，按SWOT分析原理可对四个方面进行归纳，将循环经济发展具备的内部因素和面临的外部环境进行排列组合，形成四种战略，即SO、WO、ST、WT战略。扬州循环经济发展可针对不同产业在不同发展阶段选择不同发展战略。

（一）SO战略，即发展型战略，充分发挥优势同时又能利用外部机会。扬州循环经济发展过程中的发展型战略主要集中在坚定推进循环经济建设，即把握扬子江城市群建设重要契机，强化技术创新的重要作用，在生态文明建设成效基础上，以循环经济发展规划为引领，加快建设循环经济示范基地，以点带面将循环经济建设成为新的增长点。

（二）WO战略，即扭转型战略，需利用外部机会克服自身劣势。扬州循环经济发展的扭转型战略体现在：牢固树立生态建设和循环经济发展理念，积极融入扬子江城市群以缓解自然资源约束，通过互相合作以技术创新解决资源瓶颈，从企业、产业、社会三个层面建立循环经济发展模式，完善约束机制，扭转循环经济发展的被动局面。

（三）ST战略，即多元化战略也称合作型战略，发挥内部优势积极应对外部威胁。扬州循环经济发展的合作型战略体现在：利用循环经济建设的先发优势，在实践中探索建立覆盖企业、产业和社会的循环经济体系；构建自上而下规范稳定的制度环境，以特色机制推动循环经济先行示范。针对当前扬州循环经济建设体系和技术支撑体系不完善的缺点，需充分利用自然资源和生态区位优势，总结循环经济先进经验，在全市域范围内建立纵向闭合、横向和区域耦合的循环经济体系；职能部门从系统管理视角形成循环经济事前、事中、事后长效机制，逐步实现循环经济整体设计框架。

（四）WT战略，即防御型战略，克服内部劣势应对外部挑战。扬州循环经济发展过程中有一些污染较大的传统企业实施技术改造存在难度，一方面可能通过转型升级，推进清洁生产，回避发展中的威胁；另一方面在供给侧改革背景下采取关、停、并等方式，降低环境污染程度，为发展循环经济创造良好条件。

三、扬州发展循环经济对策建议

循环经济兼顾经济效益、社会效益和环境效益，扬州发展循环经济应坚持优势和机遇最大化利用、将劣势和挑战降到最小原则，同时借鉴发达地区成功的经验，推动循环经济健康快速发展。

（一）通过观念创新支持循环经济建设。推进循环经济示范区建设需改变传统单纯追求量的增长为树立绿色发展理念，使之成为全社会践行的准则。扬州自然生态资源禀赋良好，沿江沿淮沿运特殊区位支撑循环经济发展。未来应在全市普及宣传循环经济知识，从企业到居民都要树立循环经济意识，以长三角一体化发展和再造长江经济带两大国家战略为支撑，紧抓跨江融合发展综合改革机遇，积极发挥科技支撑引领作用，探索“在保护中开发、在开发中保护”的可持续发展路径，实现生态环境保护和经济社会发展的共同目标。

（二）通过制度设计完善循环经济体系。“十三五”初期，扬州从战略全局高度对循环经济发展进行统筹规划，目前关于循环经济发展的“十三五”规划已经出台。通过规划制定实现对循环经济的系统谋划，同时制度建设需从生态系统整体视角加以完善。首先，加强源头管理。从政府循环经济政绩考核开始，在考核体系中增加循环经济的相对权重；其次，坚持过程管理。加大监管力度，借鉴系统论管理从产业准入到环境标准、环境质量、污染排放直至生态功能每一环节都要有相应的制度加以规范和约束。完善信息公开披露制度，及时发布河流水质、空气质量、污水处理设施达标排放情况等信息。对负隅顽抗的企业建立环保信用信息“黑名单”，多部门联合惩治污染环境的行为；最后，落实违约惩处。强化事后违约追究制度，对破坏生态文明建设的个人或企业落实生态危害问责制，提高责任人的违约成本。

（三）以重点领域改造推进循环经济建设。扬州循环经济发展是从园区开始试点推进的，也是扬州发展的特色。将特定的行业部门通过空间布局向区域集中，并与生态系统进行物质能量代谢，在园区形成自然生态链与人工产业链的优势互补与共存。循环经济的目标是从单个企业向不同企业、不同产业直到向整个社会进行耦合。园区产业优先选择绿色循环低碳类产业，坚持对能源消耗总量、污染物排放总量和碳排放总量实行控制，从首端降低污染风险。通过产业结构调整和升级，从源头控制资源能耗消耗水平，保证输出端的废弃物得到资源化利用，构建生态型资源循环的经济模式。在园区改造基础上，将生产型园区经济与生活型人居社会相融合，达到园区经济、社会效益与生态效益的“共赢”。

（四）通过服务保障优化循环经济环境。企业是循环经济发展的主体，政府必须突出服务保障功能为循环经济发展创设优良的公共环境。职能部门需致力于构建扬州循环经济公共服务平台，为产业共生、循环技术共享等提供服务。针对扬州中小企业较多的现状，加大财政支持力度，实施财税优惠政策，设立专项资金支持企业开展节水、节能的技术研究，鼓励园区进行排污改造；在社会层面，鼓励和引导社会资本参与污水、废气和固体废弃物处理等设施的建设和运营。搭建金融服务平台，为循环经济建设单位创设更多的融资渠道，通过发行债券、盘活存量资产等方式获得更多发展资金。

（作者单位：扬州大学商学院）

主要参考文献：

［1］张坤.循环经济理论与实践［M］.北京：中国环境科学出版社，2003.

［2］王汉春.大力发展循环经济，促进江苏生态文明建设［J］.中国经贸导刊，2016.4.

［3］张天柱，陈吉宁.循环经济支持技术体系研究——以苏州为例［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2011.11.1.

［4］王君，于智勇.循环经济的模式与实践：以扬州市为案例［J］.扬州教育学院学报，2007.12.