［提要］　株洲作为一个内陆老工业城市，已进入新型城镇化的重要战略机遇期和全面攻坚期。本文总结新型城镇化“株洲经验”和“株洲模式”，分析株洲新型城镇化现存问题，并制定株洲新型城镇化中长期发展总体目标和具体目标，探索株洲新型城镇化纵深推进策略。

关键词：株洲；新型城镇化；现实；愿景

本文系株洲市社科课题：“株洲市新型城镇化的现实、愿景和推进策略研究”（课题编号：ZZSK17013）部分成果

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2017年4月18日

引言

从党的十六大首次提出“走中国特色城镇化道路”，到十八大明确“新型城镇化”战略，中国新型城镇化经历了一个快速、健康、可持续的发展历程，一定程度上实现了扩内需促发展、全面推进小康社会建设、城乡统筹发展、共同富裕等重大目标。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐。”可见，“十三五”时期是新型城镇化的重要战略机遇期和全面攻坚期。

株洲作为一个内陆老工业城市、长株潭城市群的重要发展极、长江中游城市群的一个重要成员，已拥有“国家新型城镇化综合试点城市”等一批国字号建设平台。多年来，在新型城镇化进程中，立足区位特色，借助创新驱动发展之动力，快速实现了城镇化发展的转型升级，取得了令人瞩目的成就，不断创造新的“株洲经验”、“株洲模式”。

自“十三五”以来，株洲市在纵深推进新型城镇化进程中，以“一区两片、两轴四带”为总布局，全力抢抓机遇，构建更加科学合理、分工明确、功能互补、协同发展的城镇发展体系，有不少深层次的现存问题需要进一步探究。因而，本课题的学术价值和实践意义旨在：理论上，探索一条株洲新型城镇化和新型工业化的联动发展道路，建立一套科学合理的新型城镇化绩效评价指标体系和评估模型；实践上，通过分析株洲新型城镇化的发展现状和升级发展的制约因素，探索一种适合株洲新型城镇化发展的公共治理模式和提供一整套操作便捷的工作机制和政策体系。

一、株洲新型城镇化发展现状

近年来，株洲实施规划引领、产业支撑、城市提质的发展战略，结合株洲实际，加强组织领导，突出示范引领，全力提升城镇化科学发展水平，城镇综合承载能力逐步提升，城镇人居环境不断改善，城镇体系日益完善，城镇对农村的辐射带动作用明显增强。

（一）株洲新型城镇化阶段性成果

1、城镇总体规划日趋优化

（1）加强顶层设计。2012年和2016年，株洲市两度修改了《株洲市城市总体规划（2006－2020）》、并制订了《株洲市2030城市总体规划展望》和《株洲市市域城镇布局战略规划》，进一步完成了市域县城总体规划修编、101个建制乡镇总体规划（64个镇，37个乡）和1，559个村庄规划编制工作。

2015年，株洲市委和市政府制定了《株洲市国家新型城镇化综合试点工作实施方案（2015－2020年）》，进一步明确了株洲市国家新型城镇化的总体目标、主要任务、体制机制改革方向和保障措施。

自2013年，加强了城乡规划的改革和创新，成立了全市城乡规划委员会，指导推进全市规划工作改革创新；在全市重点选择了炎陵县、云龙示范区、九县（市）区各一镇，在全省率先开展“多规合一”试点工作，提高城乡规划的质量和效率。

（2）完善城镇布局。按照“一核一圈一廊”城镇空间布局，加快构建中心城区、县城、中心镇和特色村庄协调发展、特色鲜明的“一核三轴三带”新型城镇体系。将中心城市发展格局定为“一体三极”：“一体”是指将中心城市作为一个整体，进一步明确现有中心城市四区的功能定位，加快提质改造老城区，完善中心城市周边城镇的配套功能，构建“高新天元、商贸芦淞、宜居荷塘、工业石峰”的特色城镇体系；“三极”就是要打造三个方向的城镇发展极，北接长沙建设云龙新城，西连湘潭拓展河西新城，向南建设枫溪生态城、南洲新城、开发“两江三镇”（湘江、渌江；渌口镇、雷打石镇和三门镇）。

市域城镇空间结构形成“一区两片，两轴四带”：“一区”是指株醴都市区，由株洲市区、株洲县、醴陵市组成，定位为长株潭大都市区东南翼的旅游休闲基地，长株潭城市承接产业转移的战略空间，推进新型城镇化的核心区域，城乡统筹发展示范区；“两片”是指攸茶片区、炎陵片区，依托东西向和南北向综合运输通道形成的城镇集聚带是城镇发展的重要地区；“两轴”是指株醴发展轴、株炎发展轴，推进城镇化的重点地带；“四带”是指四个“横向发展带”即以老320国道莲易高等级公路沿线为第一横向发展带、以S315省道沿线为第二横向发展带、以S320省道沿线为第三横向发展带、以S321省道沿线为第四横向发展带。（资料来源：《株洲市城市总体规划（2006－2020）》）

（3）深化产业布局。伴随“两型”社会建设和新型城镇化的推进，株洲市进一步深化了产业布局，总体目标：到2030年，污染工业退出中心城区，传统工业退出主城区，所有工业在园区集聚发展。

①产业空间布局。第一产业：沿106国道两厢，发展现代农业，打造高效农业长廊；第二产业：以“一主两副”城市为重点和以其他县城及特色工业镇为补充发展特色工业，中心城市逐步形成“南航北机、东材西汽”工业体系（即在芦淞区建设“航空城”，在石峰区建设“轨道交通城”，在荷塘区建设新材料基地，在天元区建设“汽车城”）；第三产业：中心城市内石峰区重点发展生产性服务业和工业物流业、天元区重点发展科技信息服务业和餐饮休闲业、荷塘区重点发展机电业和家居服务业、芦淞区重点发展服饰产业和流通商贸产业、各县城和重点城镇重点发展消费性服务业和涉农性服务业、炎陵和茶陵重点发展文化旅游和生态休闲旅游业。

②产业园区布局。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，规划了包括高新区、清水塘循环经济工业园、七大核心产业基地、攸州工业园、网岭工业园、白兔潭工业园、泗汾工业园、云阳工业园、霞阳工业园、九龙工业园、先进产业发展带和乡镇工业提升带在内的“一区七基地、两带七园区”产业园区体系，进一步明确了“一园一特色、一园一品牌”的园区产业定位，计划打造10个特色园区。

2、城镇综合实力日益增强

（1）城镇化率持续上升。2016年，株洲市常住人口城镇化率为64.09%，比上年提高1.99个百分点，比2011年提高6.61个百分点，年均提高1.32个百分点。

（2）城镇面积不断扩大。株洲全市城镇建成面积由2010年的255平方公里扩张到2015年的337平方公里，增长率为32.2%；市区建成区面积由2010年的112平方公里扩张到2015年的138平方公里，增长率为23.2%。

（3）城市品质大幅提升。一是沪昆高铁、衡茶吉铁路和平汝、垄茶等高速公路建成通车，形成了“四纵三横”交通新格局，实现了“县县通高速、县县通铁路”；二是长株潭一体化进程加快，城际铁路及5个站场建设加快推进，3条城际干线公路基本通车；三是神农城、河西湘江风光带、云龙大道、荷塘大道等一大批城市重点基础设施工程建成，拉开了城市框架；四是通过实施城市美化、绿化、亮化和数字化“四化工程”，成功创建了全国文明城市、国家森林城市、国家卫生城市、国家交通管理模范城市等，成为了全国首个公交车电动化的绿色城市，也是湖南省首个建立公共自行车租赁系统的城市。

（4）城镇试点进度喜人。2015年，株洲市获批国家新型城镇化试点城市。之后，株洲市、攸县、醴陵市白兔潭镇，分别入围地市、县区、建制镇试点地区。这些试点地区除了获得不少资金支持外，还拥有大量先行先试政策和机会，有利于新型城镇化中加大基础设施建设、保障房建设、棚户区改造、农村危房改造、历史文化资源保护等方面的力度。

全市成立了高规格的试点工作领导小组，市委书记任第一组长，市长任组长，常务副市长任常务副组长，市直35个主要部门，9个县（市）区政府和云龙示范区管委会为成员单位。

两年多来，株洲市重点围绕国家新型城镇化综合试点工作“五大任务”，在相关重点领域和关键环节上，积极开展试点示范，取得了较好成效，转移人口市民化加快推进，投融资渠道不断拓宽，行政管理改革有效铺开，农业现代化与新型城镇化协同发展，改革试点示效果明显。

（5）美丽乡村样板迭出。2014年，株洲市启动建设32个“美丽乡村”，并将这些建设项目纳入“民生100”工程。2015年，全市共实施“美丽乡村”建设项目246个，其中有32个村完成了村庄规划。到2016年底，全市“美丽乡村”总数已达100多个：醴陵市打造了30个，攸县、株洲县分别打造了15个；天元区、茶陵县、芦淞区、炎陵县、荷塘区也分别打造了10多个，全市“美丽乡村”建设综合进度已完成总任务的75%。

近几年来，株洲市已建设了云田镇-龙头铺镇、大京风景区、荷塘月色、三门镇-雷打石镇、五色九郎、三河镇-鹿原镇、洣江乡-严塘镇、网岭镇-酒埠江镇、渌口镇-南阳桥镇、泗汾镇-孙家湾镇10个“美丽乡村”示范片区，炎陵县三河镇天平村、茶陵县严塘镇高径村、株洲县砖桥乡太田村、石峰区清水塘街道大冲村等4个乡村，荣膺省级“美丽乡村”示范村。

3、城乡公共服务日臻完善

（1）进一步完善城乡民生服务体系。2015年，株洲市全面深入实施“民生100”工程，民生支出占地方公共财政支出总额的72%。全市义务教育阶段学校全部建成合格学校，城乡教育实现了“设施同步建设、师资同步加强、质量同步提高”。全市基本形成了县市区有文化馆、乡镇有文化站、社区有文化活动室，村村有农家书屋，户户通电视、电话，公共文化服务全覆盖的局面。社保体系不断健全，建立了农村社会养老保险制度，参保率达到90%以上。新农合门诊统筹“5+10”模式全面铺开，农村居民基本实现了“10元钱看病、10分钟就医”。建立了征地农民同企业养老保险并轨和城乡居民医疗保险一体化制度，医疗保险费用实现了全城结算。改造市政燃气管网276公里、新增城镇管输天然气用户74，098户；“光纤到户”工程加快推进，光纤覆盖用户达到39.4万户；农村通讯实现全覆盖。

（2）进一步完善城乡综合交通体系。继续推进国省干线公路的建设，2015年完成国省干线公路建设111.7公里。加强了城际干线公路建设，建设了S330、铜板路以及洞株路株洲段三条城际干线。建设了一批市域干线公路，S347炎陵石潮至垄下公路、S339攸县柏市至东塘公路、S333渌口至黑家冲段等干线公路建设。农村公路建设成效明显，2016年完成农村公路建设149公里，危桥改造69座，建设渡改桥3座。城镇公交设施进一步完善，2016年共建成农村招呼站231个，创建群众满意客运站2个。

4、城镇治理水平日渐提升

（1）形成“大城管”格局。树立“大城管”理念，全面推进城镇管理体制改革，构建了“两级政府、三级管理、四级网络”的城镇管理新格局，成立了高规格的城市管理委员会，城市管理运行市场化、管理网格化、作业精细化、考核标准化的“四化”经验在全省推广，并荣获“中国人居环境范例奖”。

（2）健全管理制度。近年来，先后出台了《株洲市城市容貌规定》，修订了《株洲市城市户外广告管理办法》、《株洲市城乡建设用地增减挂钩实施方案》、《株洲市城乡建设政府投资管理办法》、《关于开展城乡建设用地增减挂钩助推新型城镇化建设的意见》。

（3）规范城管考评。株洲市不断加强县城、中心镇以及省际边界城镇规划、建设和管理，出台了《株洲市城市综合管理评比办法》及《实施细则》，设立市容环卫考评委员会，每月对城市各区、云龙示范区和各县市及其重点城边小城镇的城市管理和环境卫生工作进行阅读考核评比，分“优秀”、“合格”和“不合格”三个档次进行奖罚，每月公布评比结果后，马上奖罚兑现。

（4）实现环境卫生城乡同治。多年来，株洲市委市政府在深刻总结攸县环境卫生城乡同治的基础上，深入开展城乡环境综合整治，大力推行环境卫生城乡同治，向全市城市居民和农村百姓都派发了《株洲新农村环境综合整治宣传手册》，动员社会各界和市民群众广泛参与。同时，推进市、区（县）步调一致，相关部门通力合作，基本上杜绝了“相互推诿、都管都不管”状况。近几年，株洲市强化了环境卫生城乡同治的考评，每月对全市九个县（市）、区进行排名，第一名奖100万元、第二名奖50万元、第三名奖20万元，排末名，罚50万元。

（5）深化城乡统筹体制改革。深化了资源价格体制改革，逐步实现了道路、电力、供排水、燃气、通讯等城乡同网、同服务、同价格，逐步实现基本公共服务均等化。深化了就业和社会保障体制改革，建立了城乡统一的就业服务体系和人力资源市场；完善社保制度，实现城乡养老保险和医疗保险全覆盖，扩大工伤、失业、生育保险覆盖面。深化了户籍制度改革，进一步放宽了城镇落户限制。深化了农村产权制度改革，逐步完成了农村集体土地所有权和使用权、土地承包经营权、房屋所有权、林权等农村产权的确权、发证、流转。

（二）株洲新型城镇化现存问题

1、发展质量仍需提升

（1）城镇化发展速度不尽如人意。“十二五”期间，株洲市城镇化率发展速度要落后于全省平均速度。2015年，株洲市城镇化率比全省平均速度慢0.97个百分点。在全省14个市州中，提高的速度排第11位，分别比长沙和湘潭慢0.07个和1.55个百分点；过去的5年，株洲市城镇化率与长沙的差距越来越大，差距增加了0.07个百分点，与湘潭的差距越来越小，差距缩小了1.55个百分点。

（2）转移人口市民化压力较大。2015年，株洲市常住人口城镇化率为62%，户籍人口城镇化率为38.1%，相差近24个百分点。按国家新型城镇化试点任务，到2020年，株洲市常住人口城镇化率要达到73%，户籍人口城镇化率要达到43%，城镇户籍人口要在2015年的基础上新增近20万人，也就是说到2020年要解决近20万农业转移人口市民化的问题才能达到该标准，推进转移人口市民化任务艰巨。

（3）城镇公共服务体系有待健全。2015年，财政一般公共服务等八项支出254.1亿元，增长11.6%，低于全省0.8个百分点。株洲中心城区教育、医疗、卫生、就业、文体等基本公共服务体系还不够健全，基础保障不强和优质资源紧缺，制约了对转移人口的公共服务体系质量和水平。

2、城乡差距仍需缩小

（1）区域发展水平分化较大。株洲市县域经济和城镇化发展水平不太平衡，县域城镇化发展相对滞后市区，且由北向南依次减弱。2015年市区城镇化率均达77%以上，石峰区最高为97.8%；县域城镇化率处于40%～55%之间，醴陵市54.2%为最高，株洲县只有40.1%，为最低。

（2）中心城镇辐射力不强。从城区县域协调发展情况看，株洲市域行政范围由北向南狭长分布，南北超过200公里，市区位于整个市域北部顶端，与南部城镇缺乏高等级交通设施的直接联系，对市域尤其是南部三县辐射带动能力有限。

（3）小城镇和村镇建设明显滞后。第一，发展认识不强。对村镇建设的复杂性、系统性、长远性认识不够，缺乏先进经营理念，发展思维模式还停留在等、靠、要的被动状态，落实支柱产业培育、土地使用和管理等方面的具体优惠政策不到位、不彻底；第二，村镇规模偏小，经济基础薄弱。除县城所在地城关镇外，株洲市大部分建制镇总人口不足3万人，规模普遍过小，且经济基础较为薄弱；第三，土地资源浪费严重。长期以来，村民建房无相关政策约束，自由性、随意性比较大，农村居民点用地过于零散，占地大、建设面积大、人均建设用地200多平方米，缺乏相应集中，土地浪费严重；建筑布置混乱等现象很严重，一些村民建房占用了耕地和其他农用地，造成了恶劣的居住环境，“有新房、无新村”的现象普遍突出；第四，基础设施和公共服务设施短缺，人居环境亟待改善。村庄建设分散、无序，给水、排水、环卫、停车等设施严重缺乏，垃圾随处堆放，污水随地横流，没有绿化，文化、教育、医疗等设施相对匮乏，人居环境亟待改善，城乡差距愈来愈大。

3、产业水平仍需提高

（1）产业规模偏小。其一，主导产业仍然不强。到2015年，株洲市仅有轨道交通装备、汽车及零部件、服饰贸易和陶瓷4个过100亿元产业。在县域经济中，除醴陵陶瓷工业园之外，县域工业园区中没有一个过20亿元的主导产业；其二，产业集群中缺少龙头骨干企业。除汽车及零部件、轨道交通装备、航空装备制造等产业集群有强大龙头骨干企业之外，服饰、陶瓷、化工机械制造等产业集群及其他传统优势产业缺乏骨干龙头企业；其三，产业链条不长，产业配套不强，导致产业集聚度不高，难以形成大规模的产业集群。如轨道交通装备、汽车及零部件、服饰等产业集群的市内配套率较低，难以形成数千亿超大规模的产业集群；其四，特色产业不突出。尤其是小城镇，产业定位不明确，对发展特色产业的重视不够，没有结合自身实际和区域环境来确定自己的特色产业，在产业发展上离“一镇一特色”的要求有很大的差距。

（2）园区发展水平依然不高。首先，园区经济总量有待提高。2014年全市园区技工贸收入虽已突破2，000亿元，但在技工贸总量及增速、规模工业增加值及增速、固定资产投资及增速等方面，与长沙、湘潭相比差距比较明显；其次，县（市）园区的发展也是差强人意，特别是醴陵、攸县，作为全省县域经济十强县，其园区在全省的排位靠后，与十强县的称号还不匹配。（表1、表2）

4、推进机制仍需健全

（1）投融资机制不健全。株洲新型城镇化中，投融资机制、债务偿还机制、风险化解机制和财税运行机制不健全，导致城建资本市场不规范，投融资信息不透明，投融资渠道不畅通。尤其是在乡镇一级，在财力紧张、银行贷款又没有出路的情况下，多采取“以地筹资”、“集资建设”、“借资建设”三种模式。

（2）土地利用机制不健全。株洲市在申报国家综合试点时，提出要推进集体经营性建设用地入市、农村宅基地等土地制度改革，但国家对株洲市的试点任务批复中，没有包括这项改革，在推进新型城镇化过程中受到土地资源制约时，难以先行先试，土地利用机制得不到创造性突破。

（3）基层试点推进机制不健全。株洲市2014年底被国家批准为首批新型城镇化综合试点城市，虽然多项创新性试点改革都得到有力推进，但还存在不少问题。大部分县（市）区改革试点组织机构尚不健全，仍未形成完善的组织机制和工作机制，对乡镇村推进“多规合一”试点效果不明显。

二、株洲市新型城镇化中长期目标

（一）总体目标。客观上，分析株洲市新型城镇化的演进特点和发展形势，确定株洲市新型城镇化的中长期总体目标。

1、城镇化程度明显提高。在5～10年内，大幅度推进转移人口市民化，进一步明显提升城镇化率。

2、城镇布局更加协调。中心城区向东向南发展，基本形成以株洲城区、醴陵、株洲县为依托，县城和中心镇为基础，大中小城市协调发展的城镇体系。

3、改革开放重大突破。新型城镇化发展的体制机制基本建立，产城融合、户籍管理、土地管理、社会保障、行政管理、财税管理、财政金融、社会管理等方面的体制机制改革创新取得重大进展。

4、公共服务日臻完善。公共服务和基础设施基本完善，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

5、区域协同积极推进。将株醴都市区建设成为衔接长株潭和新宜萍两个城市圈的核心区域，着力打造一批经济强镇、边界重镇、文化古镇和旅游名镇（村）。

（二）具体目标。微观上，根据株洲市新型城镇化纵深发展的客观规律和现实要求，确定株洲市新型城镇化的中长期具体目标，见表3。（表3）

三、株洲新型城镇化纵深发展推进策略

（一）进一步突出生态优先。坚持生态优先，是新型城镇化的基本原则。株洲市作为长株潭“两型”社会建设配套改革试验区的核心区，更应如此。就株洲而言，必须发展“两型”园区、低碳交通、绿色城镇、宜居社区。

1、发展“两型”园区。2016年，湖南省两型委已联合省发改委、省质监局共同印发了《关于实施湖南省两型园区标准的通知》，株洲市应抓住这次良机，快速促进产业园区“两型”化发展。以株洲市国家高新区为基础，按照“两型”园区的要求和标准，进行产业结构的调整和传统产业的技术改造，提高自然资源综合利用效率和土地集约利用水平，减少污染物产生和排放。新批和新建专业园区的选址应充分考虑生态环境容量，调整进入生态敏感区的工业企业总数，最大限度地降低园区对当地人文景观和区域生态系统造成的影响，实现企业生产与自然资源、生态环境协调发展。

2、发展低碳交通

（1）新增低碳公共交通工具。贯彻低碳交通理念，落实《株洲建设全国低碳交通试点城市实施方案》，大力发展低碳交通科技和低碳交通运输工具，继续推行出租车燃气化，实行“公交电动化三年行动计划”，在自行车公共租赁系统的基础上打造“四位一体”的低碳交通运输新体系，增加共享自行车系统和共享电动汽车系统，鼓励购买使用小排量汽车、新能源汽车，建成“全国低碳交通示范城市”。

（2）大力建设低碳交通设施。进一步落实《株洲市建设全国低碳交通试点城市实施方案》，加强与国家级充电网络设施建设运营商合作，计划和布局20座以上的充电站和数百台充电桩，解决新能源公交车及出租车的充电问题；在城区进一步完善步行主通道和步行分区组成的步行交通系统、自行车主次通道为主的自行车交通系统，为低碳出行提供可靠的安全保障。

3、发展绿色城镇

（1）城镇经济发展绿色化。在城镇化过程中，注重提升经济效益，整合空间发展布局，优先发展资源节约型和环境友好型两大产业，着力推动经济效率低、污染排放多、资源消耗大的落后产业向低能低耗、集约和高效利用的“两型”产业转型升级，全面推进城镇经济绿色增长。

（2）城镇生态保护日常化。大力促进城镇化的绿色转型，进一步加大投入力度，不断提升环保技术水平，强化对自然生态环境的保护和修复以及环境污染的综合防治；进一步加大城市垃圾和污水处理设施建设力度，提升垃圾无害化处理水平。

4、发展宜居社区。坚持“以人为本”与“生态宜居”原则，充分利用社区里原有的自然山水，合理布局社区公园、游园绿地、附属绿地面积，大力建设公共绿地，全力打造花园式道路，管理规范有序，垃圾及时清运，环境卫生达标，市场周边环境干净，并配备学校、广场、卫生站、超市和便利店等综合服务设施，为社区居民提供一个配套完善、环境优美、生态宜居的生活空间。

（二）进一步突出产业支撑

1、在县域经济崛起中发展战略性新兴产业。在供地、财政税收等方面进一步完善产业扶持政策，按照财政收入新增部分的5%逐年增加，用于工业企业技术改造、技术创新、信用担保体系建设、中小企业公共服务平台建设以及改善中小企业发展环境等方面。

全力搭建产业发展平台，鼓励高等院校、科研院所的协同创新中心、国家重点实验室、国家工程（技术）研究中心等研发机构来株洲单独或与株洲企业联合设立分支机构、建立省级相应机构进一步完善良性产业体系，推动业务重点领域互补、拥有客户资源和分销渠道的企业加强合作，促进产业链协同发展。

大力引进和培育高端科技人才，对作出重大贡献的，将授予其株洲市“领军人才”和“优秀专家”荣誉称号，并给予50万元奖励。对培养引进高端科技人才成绩突出的单位，按照人才的质量和数量，给予最高50万元奖励。

2、在全域旅游战略中发展文化旅游产业

（1）文化旅游区域协同发展。一是开展省际合作。全力推进湘赣开放合作试验区建设，尽快在省级层面签订和落实《湘赣旅游发展战略合作框架协议》，促进湘赣边区域政府、旅游企业和社团全方位深入合作，共同推动文化旅游业发展。尽快开设萍乡秋收起义纪念碑、莲花一枝枪纪念馆——茶陵县工农兵政府旧址、茶陵县烈士陵园的联合红色文化旅游线路；开设萍乡赤山石洞口宣王傩神庙——株洲神农城炎帝文化主题公园、方特欢乐世界、云龙水上乐园联合文化旅游线路；二是开辟省内经典文化旅游线路。湘东红色文化与休闲精品旅游线（长沙-平江-浏阳-醴陵-攸县-茶陵-炎陵-桂东-汝城），国家级烈士纪念精品旅游线（长沙市-长沙县-浏阳市-宁乡县-湘潭市-韶山市-醴陵市-茶陵县-炎陵县，特色陶瓷精品旅游线（望城铜官古镇-长沙铜官窑国家考古遗址公园-中国（醴陵）陶瓷艺术城-醴陵国瓷馆），京广文化旅游“高铁长廊”岳阳（岳阳楼、张谷英古村）-长沙（长沙世界之窗、岳麓书院）-株洲（方特欢乐世界、炎帝陵）-衡阳（南岳衡山、石鼓书院）-郴州（湘南起义旧址群、濂溪书院）。

（2）文化旅游与精准扶贫融合发展。株洲茶陵县、炎陵县地处湖南罗霄山片区，是党中央、国务院确定的扶贫攻坚重点区域，该地区文化旅游的产业基础雄厚，大力发展文化旅游产业是区域发展和精准扶贫的明智之举。

现实中，由于种种原因，茶陵县、炎陵县的文化旅游与精准扶贫还没有达成协同治理，一定程度存在资源开发不合理、精准扶贫成效不尽如人意、文化旅游亟待升级发展等问题。

我们可以通过下面四条途径来实现文化旅游与精准扶贫融合发展：战略上，促进全域文化旅游与精准扶贫深度融合；产业上，大力推进文化旅游产业扶贫；区域上，建设湖南罗霄山文化旅游圈；机制上，扫清联动并轨发展的障碍。

3、在建设美丽乡村中发展现代农业和休闲农业。建设美丽乡村既是全面建成小康社会的重要节点，也是推进新型城镇化的重要手段，还是新农村建设的重要体现。而发展现代农业和休闲农业是建设美丽乡村的根本所在。

着力强化现代农业的物质装备和技术支撑，优化农业生产结构和区域布局，健全现代农业产业体系、生产体系以及经营体系，加强农业资源保护和高效利用，推进农产品加工业高端发展，延伸农业产业链，夯实现代农业的发展基础，提高现代农业的发展质量效益和核心竞争力。

依托株洲辖区内有地域特点、特色风情的小城镇，建设“一村一品、一村一景、一村一韵、宜游宜养”的“完美村庄”，大力发展旅游观光、休闲度假、养生养老、农耕体验、创意农业、乡村手工艺等特色休闲农业，建设一大批集水果采摘、生态休闲和亲子乐园于一体的休闲农业园，并充分利用“互联网＋”手段和“私人定制”模式，增强休闲农业的持续发展能力。

（三）进一步突出机制创新

1、创新城乡统筹发展机制

（1）深化户籍管理制度改革。依照《株洲市关于统筹城乡户籍制度改革的实施意见》，尽快成立株洲市户籍制度改革领导小组及办公室，各县（市）、区和市直相关改革具体承办部门也要尽快成立领导小组，全面深化户籍管理制度改革。重点突破社会保障政策，让农民保留原有农村土地、房屋权益、林权的情况下转为城镇居民户口，享受与城市居民同等的社会保障和医疗保险等权益。同时，转户人口可自愿选择参加新农保和城镇灵活就业人员养老保险，可自愿选择参加城镇职工医保和灵活就业人员医保以及城镇居民医保。进一步突破土地承包政策、就业保障政策、住房保障政策、计划生育政策、抚恤优待政策和退伍兵安置政策，新迁入城镇落户的居民在入学、就业、住房、优待安置等方面与当地原有城镇居民享受同等待遇，甚至更优越的待遇。

（2）深化农村产权制度改革。尽快出台《株洲市农村产权制度改革实施方案》，还权于民，还权赋能，对土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权进行确权、颁证，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、流转规范”的现代农村产权制度。加紧制定《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的实施意见》，推进农村确权颁证，赋予农村土地可用于担保、抵押、贷款等权利，全面推进农村产权制度改革，进一步促进农村土地加快流转。由点到面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，准确地确认农村集体经济组织成员身份，尽快形成和完善有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，管好和经营好农村集体资产。完善服务体系，建设城乡统一的土地流转市场，培育市、县、乡、村四级土地流转服务中介机构，为供需双方提供评估、竞价、政策咨询、合同指导等服务。

（3）深化土地管理制度改革。一是建立信息发布制度、岗位责任制度、档案管理制度、土地流转纠纷仲裁制度、备案审查制度、土地流转维权制度、风险预警制度、信访处理制度等，建立市、县、乡、村四级联动的农村土地流转服务网络，村土地流转信息发布栏和电子大屏幕，农民土地流入意向登记簿，农村土地流出意向登记簿，农村土地流转台账簿。二是创新农村土地流转模式，大胆采取“公司+经营户”和“合作社+合作社”等运作方式，引导和鼓励农村土地集约经营；率先开展了农村集体土地“征转分离、先征后转”试点。三是健全激励机制，对土地流转并集约经营的面积达到70%及以上的村，按集约经营面积配套一定比例的集体建设用地指标；用财政适当补贴的方式鼓励交纳风险金、季前交租、保险公司参保，防范农村土地流转风险。

2、创新投融资机制

（1）建立多样化投入机制。一是面对推进新型城镇化遇到的资金瓶颈，多走“资源资产化，资产资本化，资本证券化”的投融资途径，把闲置资源整合为有效资产、把有效资产转化为优质资本、最终将优质资本进行成功的证券化运营，做大、做实、做活、做优新型城镇化进程中各类优质资源，高效率地资本市场投融资；二是深化投融资体制改革，贯彻落实“6＋2”政府性投融资平台的改革，优化、组合服务城市发展需要的各类投融资公司，重新组建湘江集团，调整交发集团和国投集团的主营业务，对市级八大投融资平台：国投集团、城发集团、高科集团、交建投集团、地产集团、教投集团、云龙投资集团、天易投资集团进行市场化管理，提升了全市新型城镇化中直接投融资能力；三是通过湘江综合治理、云龙大道、河东城区段、迎宾大道、职教城等一批重大项目，间接方式融资，以土地资源作抵押向银行申请贷款，获取城市建设和管理的大量资金；四是探索其他融资方式。在“两型”社会建设和新型城镇化融合发展中，建设商业银行“绿色信贷”长效通道，建立人民银行、金融机构、政府相关部门“三位一体”的绿色信贷信息共享交流机制；组建私募股权投资基金公司募集资金，由国投集团在相关商业性银行发行短期融资券等。

（2）建立分级化投入机制。尽快形成“市级统筹、财政下拨、部门支持、乡镇配套、村组自筹结合”的多元投入体系。市一级，设立全面纵深新型城镇化工作的专项资金，每年不低于5，000万元，统一管理，专款专用；县（市）区一级，按多于当年财政收入1.5%的比例，设立全面纵深新型城镇化工作的专项资金；乡镇（街道）一级，配套一定的工作经费，对重点村、中心村、贫困村给予适当补助和扶持。

3、创新考核奖惩机制

（1）定期考核。对新型城镇化的进度进行每年一次考核，对城区管理和城乡环境卫生每月一次考核，考核的结果在株洲日报和株洲电视台新闻频道公布。

（2）分级考核。市里要对各县（市）区、县（市）区对乡镇（街道）、乡镇（街道）对社区（村），按照“周考核、月排名、季讲评、年终总结”的方式进行考核，分暗检、明检、督察督办三种方式；同时，加强对市直有关部门城市管理的考评。

（3）量化考核。根据株洲新型城镇化的中长期发展目标，制定《株洲新型城镇化的考核办法》，量化主要的考核指标。在城区管理和城乡环境卫生考核中，在主要街道、重点市场实行百分量化日考核计分办法，对经营户卫生状况、经营秩序进行逐日考核计分。

（4）奖惩分明。贯彻重奖重罚的原则，设立2，000万元以上新型城镇化考核的奖励资金。在新型城镇化进度考评中，排名第一的县（市）区，奖励200万元，末名的罚50万元，连续两次排末名的，党政主要负责人由市委、市政府主要领导约谈。在城区管理和城乡环境卫生考核中，每年评选1～2个先进县（市）区，10个先进乡镇，100个先进村，给予表彰奖励，奖励50～100万元；对农户推行“大评小奖”，按清洁、较清洁和不清洁评定等次，对清洁户给予价值10～20元的小额物质奖励。

（四）进一步突出精细管理

1、公共服务均衡化

（1）义务教育均衡化。①确保教育机会均衡。坚决杜绝义务教育阶段儿童和少年因家庭经济困难失学，增强关爱农村留守儿童的力度和效果，确保符合条件的外来务工人员子女按规定入学。未来5年内，义务教育阶段适龄儿童少年入学率达到100%，小学、初中年巩固率都达到99%以上，适龄残疾儿童少年入学率达到98%以上；②确保办学条件均衡。未来5年内，按需在城区建设一批小学和初中学校，形成适龄儿童少年基本上能就近入学的学校布局结构。不断改善农村学校办学条件，补强相对薄弱学校的设施，促进全市义务教育阶段学校都达到省定的办学条件标准，实现学校间公用经费、校园校舍、现代教育技术设备、仪器设备、图书资料、体育场地、音体美器材资源基本均衡配置；③确保师资队伍均衡。通过制定地方法规以及明确各种配套措施，对教师交流的义务性和定期性、流动区域、流动对象、流动程序、相关待遇等都做出了明文规定，确保教师流动政策的顺利实施。

（2）公共医疗均衡化。使优质资源趋于均衡化，实现“小病不出村、常见病不出镇、大病不出市”。自2013年以来，靖江市每年新增投入1亿元，推动建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动、资源共享的分级诊疗模式。基本公共卫生服务由城区扩至农村。疾病预防、健康教育、妇幼保健、应急救治这些专业公共卫生机构重心下沉，让农民在“家门口”享受基本公共卫生服务项目。基本建立健全覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系等四位一体的基本医疗卫生制度，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。三级医院专科医师与基层全科医生、护理人员组成医疗团队，对下转慢性病和康复期患者进行管理和指导。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。

（3）公共文化服务均衡化。进一步建设市级标志性文化设施，新建市图书馆，改扩建市群艺馆、市博物馆、市美术馆，并尽快全面对外开放；尽快规划建设湖南（株洲）工业博物馆和文化遗产馆；搬迁市戏剧传承中心，新建市妇女儿童活动中心，建设多个“公园式”群众文化活动场所；提质改造河东体育场，新建河东全民健身中心。进一步提质改造县级骨干性设施，把“国家新型城镇化”试点城市建设和“国家公共文化服务体系示范区”建设结合起来，扩建县级公共文化场馆，打造地域特征明显的“特色馆”。炎陵县新建图书馆、博物馆、文化馆、炎陵县红军标语博物馆二期、朱毛首晤纪念馆、连队建党纪念馆等项目；茶陵县新建图书馆、文化馆和青少年宫、影视会展中心、工农兵政府旧址二期工程；醴陵市完善五彩文化艺术陶瓷园、陶瓷博物馆等基础设施，新建图书馆、文化馆、市民文化中心、陶瓷美术馆。进一步促进乡镇（街道）、村（社区）文化设施提档，以乡镇（街道）综合文化站、村（社区）文化活动中心建设为重点，打造功能全、人员全、资源全、覆盖全的基层综合文化服务中心。

2、城市管理数字化。株洲市成为全国44个数字化城管试点城市之一，应进一步完善“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网格”的城市数字管理综合平台。全面实行网格化管理，运用全时段、全方位、全覆盖的数字化管理手段，实现城市管理的信息化、高效化和规范化，全面提高城市精细化管理水平。

依托数字城管系统，将全市公共厕所、垃圾中转站、桥梁、道路、社区、农贸市场等进行统一清理、登记、编制和编号，并对全市100多台环卫作业车辆统一安装GPS定位系统。

把四个城区的环卫划分为120个左右的责任网格，每个网格由相关的信息采集员、责任人和工作责任单位负责，建立责任到网格、监管到网格、处置到网格、奖罚到网格的运行模式，并将信息采集员的工资待遇与网格工作完成情况挂钩，对信息采集员、责任人和工作责任单位实行严格的奖惩制度。

在原有的数字城管系统的基础上，建立集数字城市管理系统、数字政务服务系统、城管大数据工程中心、数字基础设施建设、数字民生服务系统等多位一体的智慧城市综合管理数字信息平台。

3、基础设施一体化

（1）构建市域综合交通体系。通过争取上级部门资金支持和本级各方融资，大力推进铁路、航空、干线公路、水运等领域的重点项目建设，全面构建综合交通体系。快速推进醴娄高速、莲株公路、吉邵高速建设，构建贯穿株洲新经济带的高速路网。加快建设东城大道和长株攸公路等城际干线通道，加快株洲向东向南发展，促进株醴都市圈融城。尽快落实“株洲市城市交通堵点畅通工程三年行动计划”，加快中心城区的城市主干道、快速环路、跨江桥梁和过江隧道建设，构建畅通高效的中心城区交通体系。进一步加强县级公路建设，全面实施重点县乡道建设工程、县级窄路加宽工程、乡镇互联互通工程，优化市域公路网络；改善小城镇和农村公路交通基础设施，构建市区、县城、中心镇、集镇、新型农村社区协调完善的公路网络。

（2）完善城内市政体系。以城市公共交通基础设施建设为重点，构建以“轨道交通为引导、有轨电车为网络、常规公交为基础、慢行交通为延伸”的特色鲜明的绿色公共交通体系。大面积、快速度地建设城区适当收费的立体停车场、地下停车场和露天公共停车场，以及公交换乘场站、公共机构、新建小区等免费公共停车场。快速推进各级城镇供水、供气、污水处理、垃圾处理“两供两治”工程的项目建设、提质和改造。大力实施电力基础设施改造工程，在未来5年，株洲市电网力争新建和扩建110千伏智能化变电站15座，新建和扩建35千伏变电站5座，满足整个株洲地区负荷增长的需求。

四、结语

推进新型城镇化是复杂的系统工程，既不可能一劳永逸，也不可能毕其功于一役。株洲市应全面落实国家新型城镇化试点的要求，紧抓湖南“一带一路”的战略机遇，紧扣“两个走在前列”的总目标，牢牢把握“创新驱动、转型升级”总战略，全力聚焦“一谷三区”总任务，奋力推进新型城镇化，以人的城镇化为核心，以城乡一体化发展为目标，以城镇扩容提质为手段，以体制机制创新为保障，全面打赢纵深推进新型城镇化攻坚战，确保城乡生态环境更美，人民生活更幸福美满。

（作者单位：中共株洲市委党校）

主要参考文献：

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［5］阙宏丹.株洲市工业化和城镇化融合发展情况分析［R］.咨询报告，2017.72.

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