［提要］ 2016年11月5日，人民日报发表题为《中国防范“地方债”风险底气十足》的文章，让“地方债”再次成为关注的焦点。乡镇债务作为地方债务的重要组成部分，对地方债务风险影响甚大，必须予以重视。结合笔者参与的乡镇债权债务清查工作，发表一些看法，以期为政府更好地防范地方债务风险提供参考。

关键词：地方债；乡镇债务；债务风险；化解债务

中图分类号：F230 文献标识码：A

收录日期：2017年5月3日

地方债务问题一直是中央政府关注的重点，地方债务负担过重不仅束缚了地方政府的手脚，弱化了地方政府的执政能力，也给国家经济运行带来极大的风险。总体上说，中国经济快速平稳发展，地方债的规模和负债率相对于GDP的总量和增速来说，处于合理可控的范围，38.9%的地方政府债务负债率也相距欧盟60%的警戒线较远。中央政府有信心，也有能力控制地方债风险，引导地方债务良性发展。

乡镇债务作为地方债务的一个重要组成部分，近年来风险不断加大。更危险的是，乡镇隐性债务存量较多，隐性债务所带来的债务风险往往比显性债务更要严重。在这半隐半现的背后，缺乏的是对债务的科学管理，风险随之而来。鉴于此，不少学者指出，中国债务危机的风险在乡镇。

一、我国乡镇债务管理现状

乡镇由于地处基层，面临的任务重、事务繁多。基层领导也拥有更多的独立性，由于监管不到位，各类违规举债问题较多。在经历税费改革、大办乡镇企业浪潮之后，乡镇债务历史遗留问题严重。总体上来说乡镇举债规模较大，举债结构复杂，历史遗留债务、隐性债务较多，缺乏债务风险管理，乡镇领导责任意识淡薄，乡镇财务管理薄弱则进一步加剧了乡镇债务风险。

（一）转轨经济体制改革下，乡镇政府财权、事权不匹配带来的不利影响日益严重。随着城镇化的步伐加快，国家对于农村、农民问题的重视，要改善农村面貌和农民生活，乡镇要承担的责任不断增加，任务也更加多样化，开支巨大。分税制改革后，乡镇财政来源急剧减少，收支不平衡是乡镇债务产生的重大根源。在面临上级政府发展地方经济和改善人民生活的双重压力下，乡镇有强烈的动机举债。无论是大的乡镇，还是小的乡镇，都存在着不同程度的债务。而乡镇不像省、市、县级地方政府，有优质的资产和充沛的财源作保证，薄弱的偿债能力使得乡镇债务的天平不断倾斜。在工作中，笔者也接触到一些乡镇领导，在问到为什么会存在这么多债务的时候，他们也无奈地表示：“没有充足的收入来源，既要维持政府运转，又要发展地方经济，完成各项任务，不举债又能怎样呢？”

（二）乡镇政府债权债务长期挂账现象严重，历史遗留存量债务、隐性债务较多。2014年，财政部对乡镇债务进行了清理，然而按照财政部的规定，乡镇很多真实债务都无法纳入上级政府的统计口径中。由于涉及违规举债等种种问题，部分乡镇领导也不敢把这些债务报出去，造成大量隐性债务的继续存在，历史遗留问题并没有得到根本解决。债务带来的沉重负担，甚至导致部分乡镇出现挤占挪用经费现象，严重的乡镇因为历史遗留债务无法解决，政府银行账户出现多次被法院冻结现象，影响了工作正常运转。

（三）部分乡镇主管领导既缺乏责任心，也缺乏债务风险管理意识。部分乡镇政府对债务缺乏科学管理，开支没有规划。有些乡镇领导甚至不清楚本镇的真实债权债务情况导致突然出现多年前的债权人来要账才知道乡镇存在这笔债务。一些乡镇领导只关心自己的政绩，对于前任留下的债务则不愿意过问，政府有了资金也只管自己任上的支出，对于债务缺乏统筹管理，谁来要账实在躲不过去了就还一些。有的乡镇债权人几十万的债要了十多年还没拿完，按照乡镇现在的还款进度还得还上数十年。乡镇对个人欠款的拖欠现象，严重影响了基层政府的形象。高额利息等因素进一步导致债务规模增长，增加了乡镇债务风险。不少乡镇欠银行的债务，一直在账上挂着，利息甚至翻过本金很多倍，也无人过问。而对于一些合作开发失败的历史遗留项目，也存在着给合作方高额利息赔偿的问题。

（四）乡镇财务力量薄弱，财政所管理权下放后功能弱化

1、财政所管理权下放后，不受乡镇领导重视，独立性有所降低。真实情况是，很多项目到底产生多少债务财务并不知情，往往需要相关负责领导汇总核实。而且，项目合同并未第一时间给财务存档，合同最后有没有执行，执行到什么地步了，财务并不知晓。在部分乡镇，财政所完全成了听命令付款收款的部门，财政所的核算、监督、管理等功能得到弱化。

2、基层财务人员专业素质不能满足乡镇工作需要。基层条件艰苦，财务待遇低，年轻、优秀的财务人员留不住，年龄大的财务人员对新的财务软件不熟悉，对新事物的接受也慢，做事的积极性较低，很难达到上级政府的工作要求。不少乡镇会计在账务处理上不规范，债权债务明细科目繁多，有些事项同时设置了多个明细科目挂账，事项完结又没有及时冲销相应科目，导致多边挂账的情况出现，成为历史遗留问题。同时，错账、漏账现象比较严重。账务处理不规范等种种情况导致乡镇政府资产负债表严重失实。账外的问题远比账内问题严重，不少真实债务并没有体现在财务报表中，财务报表已无法反映乡镇的真实债权债务情况。乡镇财务系统出现了部分功能障碍，无法及时给上级政府提供精准的财务信息。

二、政策建议

上述存在的问题，给乡镇债务管理带来了极大的风险，制约了地方经济发展。中央政府必须重视乡镇债务问题，确保地方经济健康有序运行。要想有效化解乡镇债务，只靠乡镇政府显然难以实现，必须上下联动，齐心协力。摸清乡镇债务底数是前提，强化乡镇债务管理是关键，发展乡镇经济是根本，完善乡镇财务管理是基础。

（一）建议乡镇直接上级政府成立专门部门，对乡镇债务进行统筹管理，督促乡镇彻底摸清债权债务底数，积极协助乡镇化解债务，解决历史遗留问题。乡镇债务得到有效的化解、预防和控制，地方债务风险也会不断降低。历史遗留问题不能任其无限期拖延下去，无法让其透明只会让危机不断积累。乡镇历史遗留的隐性债务，上级政府不能不能回避，更不要让它演变成为债务危机。许多乡镇没有能力化解自身债务，直接上级政府要主动替他们规划，积极协助他们化解债务，要适度安排财政资金支持。对于个别镇的大额债务，可适当发行特别债券，实行转换，规范管理。同时，也建议中央政府在乡镇历史债权债务问题上进行一次彻底清理，给出明确解决方案，让乡镇表外隐性债务如实反映出来，并得到切实解决。

（二）强化乡镇领导对债务管理的风险责任意识，建立健全问责追责机制，将债务管理纳入绩效考核和经济责任审计之中。绩效考评与责任追究缺位是化解乡镇债务无力的重要原因。2013年12月10日，中央组织部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将地方债列为官员政绩考核的重要指标，官员留下不良债务即使离任也要追责。举债责任终生追究制是解决乡镇债务的一大利器，然而在基层乡镇却没有得到很好的贯彻，必须继续推行保证得到有效实施。要将化解债务列入现任乡镇领导的绩效考核指标，对积极有效化解债务的领导进行奖励，对化解债务不力的领导进行惩罚。在对乡镇主管领导作离任审计的时候，重视对债务的审计考核，债务管理无力的乡镇领导不得升迁。

同时，乡镇领导也要增强债务管理责任意识，不能只对本任债务负责，对于历史遗留债务，要想办法积极化解。不仅要摸清本级乡镇债务情况，更要进行科学的债务管理。按照债务的优先缓急，合理安排乡镇债务清偿秩序，乡镇政府债务中的个人债务必须得到重视和优先清偿。个人债务涉及面广债权人数众多，不仅影响基层政府形象，也影响债权人的正常生活。乡镇领导要积极盘活乡镇资产，加强债权清收工作，通过债权债务抵消来消除三角债。积极削减高额利息，依法消减高利贷。乡镇执政活动要量力而行，不能盲目开发项目，增加新的债务负担。在未进行可行性论证和充足的财力、人力、物力支持的情况下，不准大搞工程建设。

（三）加强基层财务管理，增强基层财务力量，规范账务处理，打造一个良好的会计信息系统，才能真正提高债务透明度。会计的基本功能是核算，其本质是为组织决策提供有用的信息。信息质量的高低直接影响政府决策的效果，有关债务的信息质量更是事关地方债务风险防控的成败。在大智移云时代，会计信息系统的重要毋庸置疑，良好运转的财务系统才能使下情上达，上情下达，给各级政府装上一双慧眼。

最新修订的《预算法》要求地方政府公布资金负债表，提高债务透明度；同时，修订后的预算法要求地方政府公布资产负债表。许多学者都提到要通过提高债务透明度来防控地方债务风险，但是并没有找到提高乡镇债务透明度的有效途径。其实，乡镇债务之所以无法透明，恰恰是我们忽视了乡镇财政所的基本功能。目前，很多乡镇财政所只履行了基本的收支功能，最基本的核算功能都未达到要求，管理处于半无效状态。各级政府要在制度层面上完善和积极履行乡镇预决算制度、报账制度、检查审计制度、账目公开制度等各项制度，做到对乡镇账务全面、准确、及时核算。对于不符合行政事业单位会计准则确认条件的经济事项，要建好备查账，做到所有的财务事项都得到如实的反映。

（四）加强乡镇审计力量，发挥重要监督作用。基层审计一直是审计工作的薄弱环节，县级政府审计力量也相对有限，在对乡镇一级的审计上，人手不够。并且，乡镇历史遗留问题较多，情况复杂，很多时候审计工作往往不了了之，无法达到审计目标。建议在健全乡镇财务建设的同时，也要相应增强审计力量，重视对基层的审计。在年度审计工作中，加强对乡镇债权债务问题的专项审计。

三、结语

美国次贷危机和欧债危机告诉我们，一旦地方政府债务偿还无法得到有效解决，很可能引发全国性的债务危机。我国地方政府债务风险虽然总体可控，但是自2014年至今，我国经济下行压力正在增加，“土地财政”作为地方债主要偿还资金来源正日渐萎缩，化解地方政府债务可能带来的财政风险、金融风险以及社会风险，形势依然严峻。乡镇债务作为地方政府债务的重要组成部分，不容易得到监管，其中的风险更加应该受到中央政府的重视。

预算法等相关法律虽然禁止地方负债，但乡镇大量债务的存在已是不争的事实，有其存在的历史背景和必然性。乡镇债务尤其是隐性债务并未得到有效的统计和监控，它们的存在对地方经济影响重大，其总量聚集起来也对全国经济稳定造成威胁。因此，各级地方政府更应该正视和关注乡镇债务风险，有效化解乡镇真实的存量债务，限制乡镇新的举债，才能配合中央政府有效防范地方债务风险，更好地促进新型城镇化建设，促进地方经济平衡、健康发展。

（作者单位：广东财经大学会计学院）

主要参考文献：

［1］王颖.会计信息失真的成因及对策［J］.财经问题研究，2013.5.

［2］刘忠，汪仁洁.当前地方政府债务所蕴藏的金融风险及其防范［J］.云南社会科学，2014.2.

［3］黄思明，王璟谛.国外发达国家地方债经验借鉴［J］.经济研究参考，2015.53.