［提要］　自改革开放以来，我国的扶贫工作已经历经30多年，扶贫效果明显，贫困居民的收入水平和生活质量都得到显著改善。但同时也存在许多突出问题，如扶贫力度不够、精准度较低、返贫现象较为严重等。本文首先系统回顾我国扶贫工作进程，然后分析在扶贫工作过程中存在的突出问题，最后总结我国扶贫工作发展方向，从而更好地推进扶贫工作进程、改善我国贫困居民生活水平。

关键词：扶贫；贫困居民；收入；精准扶贫

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2017年5月4日

一、改革开放以来我国扶贫工作进程回顾

自1978年中共十一届三中全会，特别是实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，我国在农村范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。迄今为止，经过30多年的不懈努力，农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅减少。

（一）大幅度减贫阶段（1978～1985）。这段时间，农村向贫困宣战的主要特点是体制改革推动大幅减贫。首先，家庭联产承包责任制的实行，使农产品产量大幅度跃升，使广大农民生产积极性空前高涨；其次，农产品流通体系逐步确立，农民收入迅速增加；再次，鼓励农民发展非农产业、社队企业和多种多样的合作经济。

（二）大规模开发式扶贫阶段（1986～1993）。1986年5月，国务院专门成立贫困地区经济开发领导小组办公室，此后，地方政府也都陆续成立专门的扶贫机构，由此标志着我国扶贫工作开始由道义性扶贫向制度性扶贫、由救济性扶贫向开发性扶贫、由无专门机构扶贫向有专门机构扶贫的转变。首先，确立开发式扶贫的方针。即在国家必要的支持下，利用贫困地区的自然资源进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困人口的自我积累能力和自我发展能力；其次，确定贫困县。国务院贫困地区经济开发领导小组成立后，决定以县作为扶贫开发的基本单元，确定了一批国家级和省级贫困县重点予以扶持；最后，制定出台专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施。如加大资金投入、设立专项扶贫基金、实施信贷扶贫政策等。

（三）扶贫攻坚阶段（1994～2000）。开发式扶贫阶段结束以后，我国扶贫工作难度进一步加大。贫困人口主要分布在一些自然条件较为恶劣、基础设施较为薄弱、社会发展水平相对落后的地区。针对这种情况，国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》。它标志着我国的扶贫开发进入攻坚阶段。在这一时期，政府增加一批国家级贫困县。与此同时，还调整了国家扶贫资金投放的地区结构，即把中央用于广东、福建等沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于甘肃等中西部贫困状况严重的省区。

（四）“大扶贫”阶段（2001～2010）。2001年我国召开了中央扶贫开发工作会议，制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，从而使我国的扶贫工作进入了一个城乡统筹发展、解决绝对贫困与解决相对贫困并重的“大扶贫”阶段。在这一时期，政府的扶贫政策主要包括：连续下发多个“一号文件”，分别围绕农民增收、建立农村最低生活保障等重大问题进行了全面部署；采取“多予、少取、放活”的方针，使得城乡关系进一步改善，工业反哺农业、城市支持农村的基本态势开始呈现。

二、扶贫过程中存在的突出问题

尽管我国的扶贫工作取得了较为显著的成就，但同时也存在许多突出问题。

（一）扶贫针对性不强，政策、资金等落实不到位，扶贫方式较为粗放。首先，扶贫精准度不够，缺乏较强的针对性，存在一定程度“盲目扶贫”的问题。长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出；其次，扶贫制度存在缺陷、扶贫方式较为粗放。如对贫困居民的详细情况掌握不够，扶贫对象常由基层干部推测估算；重点县为了得到持续资金扶持，不惜弄虚作假，从而挤占和浪费了国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫等情况存在。

（二）贫困现象依然严重，贫困地区和贫困群体实现全面发展任重道远。首先，贫困人口规模庞大。按照国际标准度量，中国的贫困人口人数仍然比较多，是世界上贫困人口第二多的国家，仅次于印度。且人口基数大，城乡、区域经济二元结构较为突出，各地区发展不平衡；其次，贫困的脆弱性仍普遍存在。在一个计算年里，脆弱性贫困人口的数目比实际贫困人口的数目多一倍左右。三年中至少有一年总人口近1/3属于贫困之列。因此，社会政策需要更多地关注风险降低和风险管理，降低贫困的脆弱性。

（三）扶贫政策实施体系需要完善，减贫效率亟待提高。首先，公共服务与社会保障体系建设滞后，综合消除贫困的基础依然薄弱。公共服务与社会保障并没有充分发挥缓解经济增长与收入分配之间矛盾的作用，农村和中西部地区教育、医疗问题依然严峻，居民生活保障程度依然较低；其次，自然生态环境与经济发展之间矛盾较为突出，贫困地区与贫困群体发展的能力与机会受到限制。环境污染还没有得到有效控制、生态退化形势不容乐观、自然资源逐渐减少且分布不平衡的状况日益突出。

三、我国扶贫工作发展方向

自改革开放30多年以来，中国的农村扶贫开发工作取得了巨大成就。据世界银行公布的数据显示，全球脱贫事业成就超过60%来自中国。为了更好促进扶贫工作取得新进展，更好满足贫困居民实现脱贫、致富目标，应该不断推动扶贫工作的发展和创新。

（一）创造有利于扶贫开发的良好宏观环境

1、深化改革，促进经济平稳健康发展。完善农村基本经济制度，提高经济效益，建设统一开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度，深化金融改革，努力构建促进经济社会可持续发展的宏观经济环境。

2、优化结构，推进社会经济协调发展。稳步推进农村工业化进程，促进中西部地区的经济结构不断升级，扩大就业，加快农村公共服务和社会保障体系建设，进一步优化经济增长结构。

3、完善农村社会保障和救助救济体系。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作；建立和推广农村养老保险、医疗保障制度；完善乡村社会救助体系，扩大农村居民最低生活保障制度覆盖面。

（二）完善扶贫工作机制

1、坚持瞄准贫困群体，采取更有针对性的帮扶措施。长期以来，贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出，扶贫中的低质、低效问题普遍存在。因此，扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。

2、坚持开发式扶贫方针不动摇，抓好重点工作。一是因地制宜实施整村推进扶贫开发；二是推动产业化扶贫带动农民稳定增收。按照产业化发展的方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业；三是加大贫困地区劳动力转移培训力度，做到培训有针对、就业有保障、收入有提高、权益有保障。

3、坚持改革创新，完善扶贫资金管理和使用机制。健全、规范资金管理制度；继续大力推行扶贫资金项目公告、公示制度，完善报账制，探索创新项目管理机制；加强扶贫资金的审计，防止和杜绝挤占挪用扶贫资金；开展扶贫资金项目绩效考评，建立奖惩激励机制，改革和完善扶贫资金分配方式。

（三）创新扶贫开发途径与方式。（1）创新扶贫资源和力量整合机制。在坚持“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”原则的基础上，整合各方资源，协调各方职责；（2）结合国家公共服务与社会保障体系建设的投入与政策措施，统筹安排整村推进规划的制定与实施，切实做到缺什么补什么，更好地改善贫困地区和人群的生产生活条件，优化生产结构，提高发展能力；（3）结合国家加强农村职业教育、技术培训和建立城乡一体化社会保障体系的战略，强化资源整合力度，完善实施机制，改进服务方式，提高劳动力转移培训扶贫开发的效果。

（作者单位：西北师范大学经济学院）

主要参考文献：

［1］谢云挺.因地制宜“真扶贫，扶真贫”［N］.新华每日电讯，2003.

［2］中办国办印发.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见［N］.人明日报，2014.

［3］罗凌.关于精准扶贫的调查和思考［J］.中国乡村发现，2014.

［4］周军.从“大水漫灌”转向“精确滴灌”［N］.黔西南日报，2014.

［5］刘慧.新时期西部地区贫困问题研究［J］.地理研究，2001.

［6］国务院.中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）.