［提要］　宁镇扬（南京、镇江、扬州）是江苏经济的重要支撑，三市地理区位在全省以及长三角经济战略版图中意义非常，然而在目前长三角区域发展格局中宁镇扬板块还没有发挥应有的经济辐射带动功能。本文从宁镇扬同城化发展基础入手，分析宁镇扬同城化存在的问题，并提出促进宁镇扬三市协调发展对策建议。

关键词：宁镇扬；同城化；问题；对策

本文为2013年度江苏省高校哲学社会科学研究基金项目立项课题：“宁镇扬同城化背景下扬州产业结构优化研究”（2013SJD790053）部分研究成果

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2015年9月18日

一、引言

所谓同城化是指一个城市与其他一个或几个相邻城市，通过相应的制度及协同合作，逐步扫除城际之间要素流动障碍，在产业发展、公共服务、居民生活（交通、教育、文化等）与自然生态环境等方面能够紧密合作、资源共享，从而能相辅相成，完善各城市功能，促进共同发展，提高区域整体竞争力与生活水平的一种城市发展战略。宁镇扬是江苏经济的重要支撑，其同城化发展，受到了省委、省政府的高度重视。2006年11月，江苏省十一次党代会提出打造“宁镇扬经济板块”，2012年、2013年连续两年“宁镇扬同城化”被写入省政府工作报告，2014年8月省政府发布《宁镇扬同城化发展规划》，三市已经签署全面合作框架协议，启用公交一卡通，并在长三角地区率先实现医保通用，宁镇扬同城化进入实操性层面。

二、宁镇扬同城化良好发展基础

从当前的发展状态来看，宁镇扬同城化已经具备了诸如人文认同度高、交通便利、产业内关联度和互补性高等众多良好发展基础。

（一）文化资源丰富，人文认同度高。宁镇扬三市历史悠久，均建城有2，000多年，多次处于同一行政区内，颇有渊源。三市风景秀丽，均为国家历史文化名城。南京自古有“六朝古都、十朝都会”的美誉，山水林城与人文精神融为一体，是名胜古迹与现代文明汇聚的国际性文化都市。镇江地处长江南岸，三面环水，以京口三山和浩荡长江以及古代寺庙为主，以城市山林为特色，是吴文化的发源地。扬州与镇江隔江相望，明清时期为两淮盐运中心，是淮扬文化的中心区域，名胜古迹众多，文化底蕴丰厚。相似的人文历史基础使得三市之间往来具有高度的包容性与认同度，有利于三市同城化。

（二）区位优势明显，交通便利。区域经济的发展要求区域内各城市间交通便利，通达时间短，这取决于城市空间距离以及交通设施的发展。

1、三市区位优势明显，空间距离近。宁镇扬位于长江下游，承东接西、连接南北，处于上海、长三角辐射圈内，区位优势明显。同时三市空间位置相邻，南京六合区与扬州仪征接壤，栖霞区与镇江句容接壤，镇江北与扬州仅一江之隔，三市间的边界渐趋模糊。中心城市南京由于市场机制作用产生的城市集聚传导机制、经济发展辐射并延伸到周边地区，使得镇扬能承接南京经济发展的连带效应。

2、三市交通便捷。沪宁、宁淮、宁高、宁杭、宁通等重要公路干线以及各国道省道、遍布三市区域内城镇间公路，形成放射状的密集公路运输网；京沪、宁杭、宁启、宁芜、宁汉等铁路联通宁镇扬区域，加上长江一桥、二桥、三桥、四桥以及润扬大桥，镇扬之间还有城际公交，基本实现了宁镇扬三市一小时生活圈。而政府规划中或在建的宁启铁路电气化改造、连淮扬镇铁路、宁扬城际轨道、镇扬城际轨道、扬马城际铁路以及五峰山、龙潭等过江通道，将会进一步改善宁镇扬三市交通基础设施体系，实现通勤化交通、公交化运营，市民往来各城市间，有望像坐公交一样方便，从而推动区域间的交流与合作。

（三）三市居民生活日益相通。宁镇扬三市之间人文认同度高，交通又便捷，加之人民生活水平不断提高，居民交往日益频繁，跨市居住、就业、消费现象日益普遍。而随着通讯同城化、教育同城化、社保医疗同城化、金融同城化等问题进入三市议题，三市社会资源与管理实现了部分共享。比如，三市之间可以无障碍办理养老保险关系转移接续；宁扬在医保方面双向异地住院人员可以实时结算；宁扬实现城际公交一卡通；“宁镇扬游园年卡”可以使办理者在一年内游览三市数百处景点，等等。

（四）三市经济实力强，产业内关联度和互补性高，已形成集聚效应

1、宁镇扬三市经济实力雄厚。2014年全国GDP为636，500亿元，而宁镇扬地区GDP总产值为15，771.04亿元，约占全国经济总量的2.48%。根据世界银行最新的收入分类标准人均国民收入1，035美元或以下的是低收入国家，1，036美元至4，085美元之间的是中下等收入国家，4，086美元至12，615美元之间的是中上等收入国家，12，616美元或以上的是高收入国家。宁镇扬人均GDP均超过8万元，已经属于国际标准的中高收入水平。（表1）

2、宁镇扬三市在产业发展上关联度高。目前，三市已经形成汽车、石化、电子、旅游、船舶制造和装备制造等优势产业，且都把汽车、石油化工两个产业作为重点培育产业。同时，三市优势产业又有明显差异，具有很强的互补性。南京产业优势主要体现在高端装备制造、新一代信息技术、生物等方面，并逐渐向先进制造业和高新技术产业转变，产业附加值和科技含量不断增加，形成生物谷、液晶谷等先进制造业集群。镇江在装备制造业、特种金属、新材料、造纸、绿色化工五大产业上已形成规模，对工业贡献率超过85%，同时形成了地方特色产业集群，比如京口航空航天高性铝材、丹阳的眼镜等有着较高知名度和竞争力的产业集群。扬州重点建设仪征乘用车、扬州经济开发区专用车产业基地、三地（邗江、仪征、江都）船舶工业基地，重点发展江阳产业园的机械制造、玩具工业基地等。三市的船舶及船用设备产业已相互融合；镇江的汽车灯具企业与扬州的油箱、活塞环、水箱企业以及两市其他汽车配件企业已长期为南京的汽车厂商供货及相应配套服务等等，这些都促进了三市产业的优化升级和发展，形成了集聚效应，为产业进一步配套与融合打下了良好基础。

（五）国家区域政策支持。当下国家区域政策偏向区域重点地区，强调区域经济增长极的强力推手作用。宁镇扬处于长三角城市群、浦东新区国家综改试验区、江苏沿海开发区等国家级政策区影响交汇处，便于与周边城市进行更深层、更广范围的资源市场联合，推进宁镇扬同城化进程。

三、宁镇扬同城化发展中存在的问题

（一）经济建设各自为政，缺乏有效协调，同城化合作多流于形式。虽然宁镇扬三市间已签署了诸多合作框架协议，但实质性推动不足。三市政府都有自己的地区经济总体规划，在合作中更多考虑的也是本市利益，共赢意识不强，并在区域规划、基础设施、市场准入、环境保护等方面缺乏有效协调，不能从区域全局利益出发，将市场边界限制在行政边界，并最终导致竞争、开放、统一的市场难以形成，产业融合及同城化多流于形式。比如，在通讯资费同城化问题上，虽然民意呼声很高，但由于三市各有各的本地网，合并三网必须要经过国信部及国际电联的同意，加上三市都是8位数字号码，直接统一区号很容易造成号码重复，难度较大，是一项庞大的系统工程。

（二）产业结构趋同，同行竞争激烈，争夺有限资源。宁镇扬三市经济实力存在落差，呈现明显的梯状分布。2014年南京GDP产值8，820.75亿元、扬州3，697.89亿元、镇江3，252.4亿元，分别位居全国第11位、42位和51位。而从表2可以看出，三市中只有南京第三产业比值超过第二产业比值，但仍略低于世界平均值（≥60%），而镇扬两市产业结构相似，第二产业占比仅差0.1%，几乎相同。（表2）

美国经济学家西蒙·库兹涅茨等人的研究成果表明工业化进程往往通过产业结构的变动过程表现出来，即第一产业比重慢慢下降，第二产业和第三产业比重不断提高并超过第一产业。如表3所示，说明镇扬两市正处于工业化成熟期向后期转化阶段，而南京已经进入工业化后期，三市产业结构差距正不断缩小，渐趋于相同，产生了较强的负面效应，同行竞争激烈，争夺有限资源，这使得三市难以真正做到资源共享，削弱了产业集聚效应。（表3）

（三）缺乏投资创业激励机制，高技术项目难以引进和转化。由于机制体制不健全，投资创业的政策保障不足，加上科技创业园和中小企业发展的激励机制、利益分享与风险共担的产学研合作机制等缺乏，高技术含量、高附加值的优质项目难以引进，优秀科研成果用于实际生产的渠道不畅通，科技生产转化率低。

四、宁镇扬同城化发展对策

（一）加强宣传力度，深化同城化思想。宁镇扬产业同城化虽然提出时间已久，但进程比较慢，三市市民认同度不一致。政府部门应充分利用电视、报纸、网络等公众媒体，加大对“宁镇扬同城化”的关注和宣传，并积极召开一系列同城化峰会、高校与科研研讨会以及经济论坛等，扩大其在学术界的影响力，引导市民深入了解并能接受“宁镇扬同城化”的意义，树立“宁镇扬同城”理念，增强每个市民对宁镇扬一体的区域归属感和荣誉感。

（二）打破行政体制壁垒，充分发挥政府职能。宁镇扬三市政府需要打破行政区域限制，充分发挥政府职能，建立和完善同城化机制。第一，建立三市综合产业联系机制，经常性交流信息，发现并及时协调相关事宜。提供财政、金融、税收等政策支持、宏观调控、优质服务，为产业集聚的发展壮大创造条件；第二，定期召开宁镇扬主要领导会议。商讨并确定重大事宜，诸如协调重大利益，协商三市区域经济合作和发展的主要政策问题，解决区域内公共服务问题；第三，根据需要不定期举办各种研讨会。协调产学研结合，为产业集聚提供技术创新能力。

（三）要素资源同城化改革。宁镇扬三市政府在规划交通、旅游、科教、医疗等经济要素资源发展时必须统筹兼顾，特别是重视空间资源和区域基础设施的集约利用，从而进一步推动其同城化进程。

1、交通同城化。交通运输在国民经济中发挥着先行先导和基础保障作用。为了推进宁镇扬同城化进程，有必要进一步完善三市交通基础设施建设。第一，“无缝衔接，零距离换乘”。发展城际铁路通道，形成宁镇扬中心区域“半小时通勤快速交通圈”；第二，加强港口深水航道建设，规划建设宁镇扬组合港。充分发挥宁镇扬三市沿江沿河优势，整合并优化港口资源、港口物流和集疏运系统，提高沿江港口建设规模和等级，向大型专业化、集约化方向发展；第三，加强区域内联系，重视宁镇扬中心城市间公路通道的建设，打造现代快速公路系统；第四，加强航空运输建设，完善航空运输网络。政府可成立宁镇扬交通管理部门，对宁镇扬三市收取统一票价，提供统一服务，真正达到同城出行。

2、旅游同城化。宁镇扬三市需要联手打造“都市圈之旅”。宁镇扬都是文化大市，都保留有众多文化旅游景点。目前，可在三地通用的旅游景点年卡已经涵盖三市主要景点。但三市旅游资源都颇为类似，三市在继续发展原有的古都文化建筑、园林、寺庙、山水湖泊等景点外，应合力开发打造诸如方特、嬉戏谷那样的大型游乐主题公园，另外保护并整合水源、岸线、山林、矿藏等资源，建立标准环境管理系统，防止生态环境污染和破坏，使全区成为江苏的生态景观区，吸引更多的游客、定居者乃至更多的投资者。

3、科教同城化。当前宁镇扬科教、人力资源发展并不均衡。与南京相比，镇江和扬州科技、人才基础建设水平较低，需要多培养和引进优秀人才。另外，实行教育资源和学校网络共享。三市的学生可以通过自身努力，选择更优秀的学府求学，而不受学区限制。

4、医疗一体化。目前，宁镇扬三市在医保方面还存在较大的差异，尤其镇江作为全国医改“两江”试点，其医保的制度体系和经办模式与宁扬区别很大。为了推进同城化进程，首先三市政府应在医疗服务理念和服务体系上实现接轨，然后统一三市的医保待遇水平，最终实现三市参保人员同城化，在门诊和药店的医保卡异地刷卡，实时结算。

5、信息一体化。宁镇扬三市政府要加快构建信息基础平台，形成包括电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗、社会公共服务等在内的全方位无障碍信息互动大平台，面向三市政府、企业和公众提供一站式的信息服务以及信息交换和共享，增强三市在信息产业、信息技术等方面的研发与深度合作。

（四）培育大型区域性企业集团，打造特色产业集群。宁镇扬地区要想经济实力强，必须要培育一大批行业龙头企业，以大项目优政策促成大企业发展，以大企业集聚促成大产业集群与产业转型升级，全面加快经济发展速度。

1、培育行业龙头企业集团。出台相关政策引进高科技、高产出项目，招商吸资，为企业发展提供成长空间，鼓励企业连锁经营、网络化经营，支持企业横向联合或纵向兼并，进行跨区域的系列化、集团化扩张，扶持企业向上下游产业延伸，培育其裂变式发展成行业龙头企业集团，从而在更宽空间范围内形成有机的产业链，获取更大收益。

2、打造特色产业集群。宁镇扬三市产业同质化现象比较严重，但是相融性和互补性也强，在石油化工、船舶制造、汽车及零部件、新能源、旅游、信息服务等产业方面，有着广阔的合作空间。三市应完善产业集聚规划，整合区域内各地区的资源，避免重复建设，提高资源利用率，基于已有的产业基础，从市场资源、技术、环境空间等方面分析，明确各自最具优势的产业，进一步深化合作与重组、协作与合理错位分工，共同投入，共同分享，互惠互利，融合互补发展，形成有竞争能力的特色产业集群。另外，逐步降低传统制造业的比重，重点发展以高新技术为核心的电子信息制造与软件服务、新能源、新材料等新兴产业，形成区域科技创新核心竞争力。

五、结论

宁镇扬同城化是一项耗时、费力、庞大而系统的工程，不可能一蹴而就。三市应当加强宣传力度，深化同城化思想，充分发挥政府职能，打破行政壁垒，以互惠、互利、互动为原则，合理规划并指引城市间合作交流，合理配置有限资源，培育企业集团，共同打造特色产业集群，提高区域整体竞争力，加快宁镇扬同城化进程，提升区域整体竞争力，成为长三角重要增长极。

（作者单位：扬州职业大学）

主要参考文献：

［1］王兆辉.宁镇扬经济区产业集聚、城市化及政策探索［J］.特区经济，2010.6.

［2］王玉珍.区域经济一体化视阈下宁镇扬同城化发展的几个问题［J］.市场周刊，2013.9.

［3］杨家栋.构建“宁镇扬经济板块”的几点思考［J］.扬州大学学报.

［4］晁先锋.宁镇扬同城化产业转型的研究与思考［J］.中共南京市委党校学报，2015.1.

［5］李洁.宁镇扬同城化战略的路径与发展任务［J］.淮阴工学院学报，2012.10.

［6］2014年中国主要城市GDP排行榜公布（名单）.http：//www.kuaiji.com/news/2191594，2015.1.28.

［7］邵俊，姚云霞.“宁镇扬板块”产业协调发展研究［J］.当代经济，2013.1.8.