［提要］　京津冀空间协同发展、城镇化健康发展对于全国城镇群地区可持续发展具有重要示范意义。本文就衡水新型城镇化发展问题，从制度保障上研究城镇化推进过程中的保障措施，从土地的节约集约利用、户籍制度、资金保障机制、城镇住房制度、城市建设管理、城镇化推进机制等方面进行分析。

关键词：新型城镇化；保障措施；京津冀协同发展；衡水

本文为2014年度衡水市社会科学研究课题（课题编号：2014098B）研究阶段成果；衡水市发改委合作研究课题研究阶段成果

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2015年12月7日

一、衡水市新型城镇化发展现状

近年来，衡水市城镇建设稳步推进，城镇化水平逐年提高。人民生活持续改善，城镇居民收入快速增长。社会保障覆盖面不断扩大、水平明显提高，城镇基本养老、医疗保险基本实现应保尽保。城镇面貌显著改观，水电气路讯等基础设施明显改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平不断提高。

反映城镇化发展水平的指标为城镇化率，通过表1不难发现，虽然衡水市城镇化水平逐年提高，但仍有一定差距。根据2010～2014年与全省、全国城镇化率比较，2014年衡水市城镇化率分别比全省、全国平均水平低5.16个和10.63个百分点。因此，衡水市加快城镇化发展成为必然。（表1、表2）

二、构建互动融合新型城镇化发展格局

衡水城乡区域发展不平衡的现状，应着力优化城镇布局形态，充分发挥中心城市、中小城市、特色小城镇多点支撑作用，努力构建集聚集约、功能完善、协调推进的城镇发展体系。争取到2017年，全市城镇化率达到48%～50.8%之间，全市城镇总人口达到220万人，产业聚集引导机制、开放合作机制和生态环境保护新模式基本形成。到2020年，城镇化率处于54%～56.71%之间，全市城镇总人口达276万人左右，产业带动和人口聚集能力明显增强，建设管理水平全面提升，城市基础设施和公共服务设施更加完善，城乡一体化体制障碍逐步消除，形成城乡一体化快速发展格局。

（一）区域布局。积极融入京津冀协同发展，从空间区域上优化城镇化发展布局和城镇规模结构，做大做强中心城市，重点发展中小城市，大力培育特色小城镇，努力构建以中心城市为核心，西北部城镇带、东南部城镇带协同发展的城镇空间格局。

（二）层级布局。以京津冀协同发展为引领，强化衡水“一枢纽、四基地”功能定位，完善中心城市、县城、重点镇、新型农村社区层级结构，加快构建“产城融合、层级合理、城乡一体”的发展格局。实施中心城市带动战略，实施小县大县城战略，大力发展小城镇，加快发展农村新型社区。

三、推进新型城镇化的保障措施

为保障新型城镇化各项工作的顺利实施，应以开展国家中小城市综合改革试点和省综合配套改革试点为抓手，以体制机制创新为突破口，消除发展障碍，增强发展活力，加快形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

（一）推进土地集约节约利用。按照衡水市新型城镇化规划要求，中心城区2020年城区面积突破70平方公里，人均城市建设用地100平方米。按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用率，合理满足城镇化用地需求。

根据城市“三区四线”合理规划，建设节地型城镇，改革城镇土地管理制度。加快中心城区和县城的扩容提质，合理改造老旧城区、“城中村”，严格控制新增城镇建设用地规模，提高城镇建设用地利用率。按照衡水市棚户区改造规划，遵循政府主导、市场运作、循序渐进、建新与拆旧相结合的原则，按年度抓好改造任务的落实，稳步推进河东旧城改造。

加快重点镇和乡村的合理规划，改造“空心村”，从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地，严禁占用永久基本农田，严禁突破规划设立新城新区和各类园区。全市抓好103个农村新型社区建设，市级重点抓好15个左右的农村新型社区，每个县（市、区）级重点抓好3～5个农村新型社区，其余社区由各乡镇来建。

按照国家2014年11月出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，实施农村土地经营权流转和规模经营是事关“三农”发展的大事，是深化农村改革的重要内容。坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，适度扩大经营规模。提升土地经营规模的同时，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。在稳步扩大试点的基础上，基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

改革完善农村宅基地制度，严格执行宅基地使用标准，有效盘活农村建设用地存量。探索建立农民宅基地有偿退出机制和农民住房财产权抵押、担保、转让办法，保障农户宅基地用益物权。

加快建立农村经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

（二）全面放开落户限制。按照国务院2014年7月出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度，并建立和完善居住证制度建立以合法稳定住所和合法稳定职业为基本迁移条件，以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一的新型户籍管理制度，努力实现基本公共服务覆盖全部常住人口。

按照尊重意愿、自主选择的原则，全面放开落户限制，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口实现市民化。以有合法稳定住所为条件，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻双方父母，可以申请办理当地常住户口。放宽投靠类落户条件，凡具有设区市市区、县级市市区及下辖建制镇、县政府驻地镇及其他建制镇户籍的人员，其配偶、子女、孙子女（外孙子女）和夫妻双方父母，可以申请在其户籍所在地办理落户。

兼顾其他各类人口，包括高校毕业生、城镇间异地就业人口以及城区城郊的农业人口，具有初级及以上专业技术职称、高级工（国家职业资格三级）及以上职业资格或具有国家承认的大专以上学历的人员、企业需要的技术工人，可以在设区市市区、县级市市区及下辖建制镇、县政府驻地镇及其他建制镇申请办理落户。

以派出所为单位，在具有归属居委会的实体地址上，设立社区公共户口。对在本辖区内租用的保障性住房、其他租赁房屋及尚未确定归属居委会、门牌号的固定住所居住，但无法在实际居住地址落户的迁入人员，可以在社区公共户口落户。在社区公共户口落户的人员与其他城镇户籍人口享有同等权益。

（三）创新资金保障机制。在城镇发展过程中，以城市垃圾处理、废水处理、公共交通、基础公共设施等公益性项目为主，这些项目本身不产生现金流，并且投资周期较长，偿还期跨度大，且政府财力有限，这些都制约了资金投入的力度。

1、建立合理的投融资机制。在加大各级财政对非经营性基础设施项目投资力度的基础上，按照事权与支出责任相匹配的原则，建立政府与市场合理分工的多元化投融资机制，建立动态平衡的政府偿债保障机制。

2、开放融资市场，引入民间资本。降低民间资本准入门槛，完善监管制度，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

3、开展金融创新，借鉴引入新的金融工具。发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

4、进行财政改革，发展阳光化的市政债券。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，允许地方政府发行市政债券。

5、创新农村金融服务。建立农业信贷投入稳定增长机制，鼓励引入多元化资金，规范发展多种形式的农村金融组织。完善涉农贷款抵押担保、农业保险等机制。探索加强农村金融监管的有效办法。

在农业人口市民化过程中，子女教育、医疗、养老、住房、就业、培训等公共成本会明显增加，这些成本是政府必须投入的新增支出，是为了保证城镇新增农民在公共服务享受、基本权利保障、经济社会适应、城市生活融入等方面的需求，在争取上级政策资金支持的同时，构建政府、企业、个人合理共担制度，并且多方引入社会资金，建立有效的成本分担机制。

（四）健全城镇住房制度。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局。健全住房供应体系，稳定增加商品住房供应，大力发展二手房市场和住房租赁市场，实现住房供应多元化。健全保障性住房制度，建立各级财政保障性住房稳定投入机制，逐步增加保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，实行保障性住房并轨运行，制定公平透明的保障性住房分配政策。健全房地产市场调控机制，调整完善住房、土地、财政、金融等政策。

（五）加强城市建设管理。衡水呈现就地城镇化发展特点，以满足内在需求为目的，强调结构优化、质量提高、实力增强，适度提高人口密度，推动能源资源集约利用；通过内部的深入改革，激发活力，增强实力，提高竞争力，在量变引发质变的过程中，实现实质性的跨越式发展。

推进行政区划管理改革。根据国务院2014年11月出台的《城市规模划分标准调整方案》，合理规划中心城区、县级市、县城、重点镇的规模。原有行政区划和建制已经不适应公共管理与服务的需要，中心城区结合周边乡镇，以及冀州市的发展，通过设立新区、特区扩容、城区合并、撤乡并镇等多种形式；针对景县等经济实力较强的县城撤县建市，进行区划调整，提高中心城区、重点县镇的经济拉动力。

加强政府的指导和监管能力，减少行政管理层次，完善相关配套政策。实行“小政府、大社会”管理模式，避免行政机构膨胀。简政放权的同时降低市场准入门槛，简化行政审批，为企业松绑，推进投资贸易便利化，深化商事制度改革，规范政府的权力清单，探索建立市场准入的负面清单，完善为企业服务的一张网，给市场以稳定预期，更好地激发企业活力和社会创造力。

完善城市社会治理结构，创新社会治理体制，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发挥政府主导作用，积极引导社会组织参与城市社会管理，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的社会治安综合治理机制。加大依法管理网络力度，确保网络和信息安全。

创新政府管理模式，可以学习西方国家地方政府对管理创新方面使用的工具，例如绩效预算、灵活绩效框架、竞争招标、公司化、创新基金、内部企业化管理、竞争性公共选择制度、代金券与补偿计划等。

（六）健全城镇化推进机制。衡水市城镇化发展，从人口、土地、产业结构、生态环境、基础设施、公共服务、社会治理、地域文化等八个方面进行全面规划，需要多个部门、多个领域共同建设，提高群体决策的能力和水平，加强有限资源的优化配置，加大执行和监督力度，完善保障措施，建立健全城镇建设管理体系，保障城镇化建设的快速顺利进行。

建立统一的城镇化规划体系，可以由发改系统牵头，联合各部门，组成多层次组织管理机构，进行统一规划共同管理，协调城镇化各部门、各系统的工作。加大财政对推进城镇化工作的支持力度，确保公共服务水平稳步提高、生态环境和基础设置逐步改善、重点领域改革顺利推进。建立健全城镇化研究机制，加强城镇化重大问题的研究，为政府决策提供参考和依据。

建立城镇化建设数据管理系统。针对新型城镇化主要指标体系，设立数据的采集、统计、汇总、监控等管理流程，对基本数据进行常态化管理。通过城镇化关键性能指标体系，对关键成功因素进行衡量，建立城镇化建设的检查、监测、监督、保障的常规数据管理机制。

成立专项工作领导小组，加强组织协调。落实中央和省新型城镇化工作方针政策，指导全市新型城镇化推进工作，协调解决城镇化发展中的重大问题，形成推进新型城镇化的发展合力。明确各级政府和部门分工，建立健全城镇化工作协调机制，推进规划实施和相关政策落实。住建、发改、国土、环保、交通、人社、统计等市直有关部门切实履行职责，根据规划提出的各项任务和政策措施，研究制定具体的实施方案。县市和乡镇政府要建立健全工作机制，研究制定推进措施，确保规划各项目标任务落实。

开展试点示范，确定一批城镇化试点，赋予先行先试的权利，积极探索符合衡水市实际的新型城镇化发展模式。各县市区都要开展农村新型社区建设试点。

强化评价和考核，市委市政府对城镇化实行定期调度，对工作成效进行综合评估。建立常态化新型城镇化水平测试和评价机制，对城镇化率、人口就业、生态环境等方面进行考核。市城镇化工作领导小组负责制定考核细则和办法，对各县市区、乡镇实行定期考核，工作绩效作为评价领导干部实绩的重要依据。市里设立专项资金，用于对推进新型城镇化工作的考核、奖励。开展规划中期评估，推动规划顺利实施。加强对重点工作的督查，及时公布督查结果，接受社会监督。加大宣传力度，营造推进新型城镇化的良好氛围。

（作者单位：衡水学院）

主要参考文献：

［1］中共衡水市委衡水市人民政府关于深化改革推进新型城镇化的意见.

［2］衡水市新型城镇化规划（2014-2020）.

［3］衡水市住房和城乡建设局关于起草《深化改革推进新型城镇化的意见》的报告.