［提要］　泰州市是人口老龄化程度较高的城市，养老难的问题很突出。本文寻找完善运行机制的路径，研究政策支持的新方法，并提出建议。

关键词：泰州；社会办养老；运行机制；创新研究

中图分类号：C979 文献标识码：A

收录日期：2017年6月7日

近年来，市委、市政府将养老服务业发展作为保障和改善民生的重要内容，初步构建起“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养融合发展”的多样化养老服务体系。到2016年10月底，全市共有养老机构142家，建立居家养老服务中心（站）1，730个，拥有养老总床位数45，845张（其中，养老机构床位数30，311张），养老服务工作成效显著，但与迅速增长的老年人口数量及老年人对养老方式的多样化需求相比，养老难的问题仍然很突出：社会资本投资愿望与土地供给无法满足的矛盾；社会办养老服务机构赢利性与非赢利性的矛盾；老年人专业性服务需求与社会办养老机构服务水准低的矛盾；政府部门对社会办养老机构的监管与服务失衡的矛盾；社会办养老机构运营风险大的矛盾较为突出；政策制定笼统、落实难的现象较为普遍。江苏省政府苏政发［2014］39号文件《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》明确指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持深化体制改革、激发社会活力，使社会力量逐步成为养老服务业的发展主体。寻找完善运行机制的路径，研究政策支持的新方法，积极应对人口老龄化问题，保障和改善民生，推进社会办养老事业的发展。

一、加大养老用地供给，筹建大型宜居养老社区

养老机构建设用地，需要政府提高认识、加大支持力度，在做规划时就能做出强制性的预留用地。省政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》要求按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区、分级别来规划设置养老服务设施建设。截至2015年末，泰州市区养老服务设施用地的统计数据为700亩，但绝大部分被乡镇敬老院的蔬菜地、鱼池所占用，社会办养老机构占地不足40%。根据《泰州市区养老服务设施“十三五”规划》，到2020年，市区规划养老设施用地面积为1，056亩，目前缺口356亩。国土、规划等部门应将养老机构建设用地纳入年度国有土地供应计划，增加民办养老机构土地供应量。纵观周边，都已相继建成了一批规模大、设施好、功能全、服务优的大型养老社区，如江阴夕阳红老年康乐中心占地109亩、扬州曜阳国际老年公寓177亩、盐城千鹤湾国际养生社区规划总面积12平方公里、武进金东方颐养园265亩、宜兴九如城养老社区800亩。泰州要尽快启动市区大型宜居养老社区建设项目，在全市开展适宜养老住区建设试点示范工作，建设和改造一批软硬件配套完善、能满足居家养老和社区养老需求的住宅小区，破解养老床位“一床难求”的困局。可借助本地的生态资源优势打造一个生态养老社区，以突破养老服务业发展瓶颈。

二、用足用好政策，保障社会办养老机构赢利的正当性、合法性

社会办养老机构应当是既具公益性又具赢利性、追求社会效益和经济效益的特殊机构。奉献爱心办公益、名正言顺赚利润，这样才能吸引和鼓励社会资本大量注入，解决养老机构建设政府投入不足的问题，推进养老机构的建设，促进养老事业的发展。同时，社会资本在兴办养老机构的过程中合法获取相应的平均利润，是保证养老机构正常运营的前提，是确保可持续发展的基础。社会资本兴办养老机构的公益性质，使其具备获得政府、社会补贴、资助、支持的特别身份，同时又使其负有相应的社会责任，接受政府与社会的监督与指导。故此，从社会到政府应当给社会办养老机构一个更为明确的合法身份，尊重社会资本投资经营合理赚取利润的市场规律，确认社会办养老机构赢利的正当性、合法性。

三、加强业务培训，提高养老院服务的专业化水平

政府应将养老服务业人员的培养纳入职业教育体系和中长期人才发展规划，拿出切实可行的措施，完善养老服务教育培训制度。支持职业中心开设老年服务专业，依托院校、养老机构和医院建立养老服务实训基地，培养老年服务管理、保健、护理、康复、营养等方面的专业人才。政府要积极支持引导养老护理员参加养老护理职业技能培训，实现养老护理人员岗前培训率达到100%、持证上岗率达到90%以上的目标。对取得国家养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书后，在养老机构护理岗位连续从业一定年限的人员，分别给予专项补贴。泰州尤其要切实落实政府已有的每人3，000元、2，000元、1，000元、500元一次性补贴的政策。同时，人力资源社会保障部门和民政部门要加强协调配合，适时发布养老护理员工资指导价位，积极推动养老服务机构依法开展工资集体协商，加强对养老服务机构工资支付情况的监督检查，努力提高养老服务机构管理和服务人员的工资待遇。

四、转变工作方式，加强对社会办养老机构的支持与服务

各相关职能部门在依法独立行使职权、做到监管有力的同时，要转变思维方式与工作方式，从有利于养老服务事业发展的角度，做到服务及时，不断加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，充分调动企业、社会组织、个人和其他社会力量开展养老服务的积极性。一方面对新办养老机构提出高品质的要求，按照规定严格准入，示范引导，促进养老机构的健康发展；另一方面制定相应标准，提现基本要求，指导与支持现有实际运营的养老机构，加大投入尽快整改，提升管理水平，改善服务设施，消除安全隐患，顺利通过各种专项督查、达标评比，尽早取得合法合格的身份。撤销消防安全隐患无法消除的养老机构，建立健全必要的组织结构是做好监管与服务的基本条件。2010年机构改革时，全省13个地级市只有泰州、淮安撤销了市老龄办，南京等11个市不仅有老龄办，还设有专职主任，工作人员均在5人以上，泰州市承担老龄管理服务职能的只是民政部门的一个处室，仅有1.5人，工作力量十分薄弱。徐州、连云港市老龄办编制达10多人，南通、扬州等地还成立了养老服务指导中心，落实人员、编制。相比之下，泰州市老龄工作机构的编制和人员力量与其承担的面广量大的老龄工作很不适应。市老龄协会也多年未换届，工作力度受到影响，统筹组织、协调推进全市养老服务业发展的力量亟待加强。

五、增加老年人单项保险与增设社会办养老机构综合险同步推进

对防范养老机构的经营风险，应对老年人的意外风险，维护老年人的权益，许多地方政府做了有益的探索，值得借鉴。山东德州市民政局、市财政局联合发布《关于建立养老机构综合责任保险的实施意见（试行）》，在全市养老机构中全面推行养老机构综合责任保险，以县（市、区）为单位统一投保。市民政局采取招标方式，确定1家保险公司承担全市养老机构综合责任保险业务（一般为两年）。每张使用床位每年保费为100元。凡入住养老机构的老年人在住养、护理、活动时发生意外事故，造成人身伤害的，养老机构因此承担的经济赔偿责任，均可由保险公司在约定的项目及限额内给予赔偿。全面实施养老机构综合责任保险制度可有效破解社会办养老服务机构的行业风险，有效促进社会资本向养老业流通，并能确保养老机构责任险和老年人意外伤害保险落到实处。此举本市高港区也做了有益的尝试。高港区养老机构在拓展“牵手夕阳”老年人意外伤害险的同时，增加了“爱老无忧”养老机构综合责任险保障范围及内容，最高保险金额可达40万元。在保险经纪公司作为第三方参与项目管理和监督的情况下，“爱老无忧”现已成功理赔1例，取得了宝贵的经验，值得总结推广。

六、制定具体措施，确保各项优惠政策落实到位

进一步降低准入门槛、简化手续，并在土地保障、规费减免、购买服务等方面给予优惠，引导鼓励社会力量参与养老服务体系的建设。实践中，引进外资、吸引民资建设养老服务机构是可行的，引资也是提升泰州养老服务机构水平的有效途径，但土地的使用指标与建设的规划一直成为障碍。尽管市人大、市政协等部门连续多年对这一问题给予了许多关注，至今没有实质性的进展。养老机构建设用地需要政府加大支持力度，在做规划时就能做出强制的预留。从2014年起，省政府要求对符合条件的以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助；对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5，000元的一次性改造补助的鼓励政策，这项政策至今只在市区部分得到执行，应当在全市尽快落实到位。采用发放日常运营补贴的方式，支持社会办和公建民营的养老机构提高服务质量，是政府支持的具体措施，泰州的标准是按照入住老人自理30元/人/月、半失能60元/人/月、失能80元/人/月，这普遍低于周边地区的水平；护理型床位医疗费用不能通过医疗保险报销、部分地区尝试允许报销的限额只有每天75元的标准，这让护理型养老机构的发展举步维艰；泰州市福彩公益金投入养老服务业占比不足20%，与苏政办发［2014］72号“福彩公益金50%以上用于养老服务”的要求有很大差距，制约了养老服务业的发展，应当督促相关部门认真逐一落实。政府对发展养老事业的关心支持不能停留在发文件上，把落实政府养老政策的工作纳入相关部门的考核体系，与教育、卫生工作并列考核，对形成全社会关心养老事业的氛围、各部门协调推进养老具有重要的意义。

（作者单位：江苏农牧科技职业学院）

主要参考文献：

［1］刘景瑶.关于“抱团养老”模式的探索与分析［J］.管理观察，2016.8.

［2］刘晓静，张继良.中国养老服务体系建设的理念、路径及对策［J］.河北学刊，2013.3.

［3］魏文斌，李永根，高伟江.社会养老服务体系的模式构建及其实现路径［J］.苏州大学学报，2013.2.