［提要］　近年来，农村环境基础设施治理成效日趋显著。而处于中西部地区的陕西省仍存在治理主体单一、治理方式短缺、治理内容片面等诸多不足。因此，依据“多中心”理论，构建符合陕西实际的农村环境基础设施“多中心”筹资、建设、运营、维护、监管机制，应成为今后的工作重点。

关键词：农村环境基础设施；治理；多中心；陕西

基金项目：陕西省教育厅科研计划项目（项目编号：15JK1791）；咸阳师范学院专项科研基金项目（项目编号：13XSYK032）

中图分类号：F294 文献标识码：A

收录日期：2017年6月8日

农村环境基础设施是农村基础设施的重要组成部分，是统筹城乡发展和实现城乡基本公共服务均等化的重要内容，其治理的核心在于治理主体的多元化和治理内容的多样化。然而，在明确治理主体、规范治理内容的基础上，如何实现主体与内容的有机结合？依据“多中心”理论并结合目前治理现状，构建符合陕西实际的农村环境基础设施多中心治理机制必不可少。

一、相关概念和研究基础

农村环境基础设施是指既能够满足居民家庭日常生活内部需求、又能够满足区域生态环境质量改善和区域经济社会发展外部需求的环境卫生基础设施，主要包括供水设施、生活垃圾处理设施以及生活污水处理设施。

目前，国内关于农村环境基础设施供给主体与供给机制的研究主要集中在以下四个方面：一是从政府供给主体角度提出供给主体错位与总体供给不足、供给决策机制缺失、公共资源合理使用的监督机制缺失，这些因素的存在要求改变以政府为主导的单中心供给体制，积极吸纳其他主体参与环境公共产品的提供；二是从产品需求的角度提出供给与需求不符、忽视农民最基本的环境需求、农民需求表达机制缺失，提出调动农民参与的主动性，发挥农民自主治理的优势；三是从村民自治组织的角度提出村民自治组织与政府部门、村党组织权限、责任的界限模糊及其政务、村务角色冲突，妨碍了农村环境公共产品的有效供给，认为村民自治组织应成为农村环境基础设施供给主体并不断完善供给机制；四是从制度变迁角度提出不同时期农村环境基础设施供给主体的类型及其构成变化，并通过实证分析认为该领域供给主体已逐步呈现多元化趋势。

“多中心”最早由博兰尼提出，奥斯特罗姆夫妇进行了完善并提出多中心治理理论。E·S萨瓦斯系统并深入研究了多中心治理理论，并将其应用于农村基础设施领域。他的研究主要体现在两个方面：一是农村基础设施多中心治理的参与主体，提出设施建设、运营、维护的关键在于准确定位各参与方角色，并明确各方责任及参与机制；二是农村基础设施多中心治理的价值，提出政府部门承担所有设施供给不仅没有必要也不可能完全做到，破除政府垄断地位、采取多元供给方式与供给机制能够更好地解决政府资金不足以及供给效率低下等问题。

以上研究为本研究的开展提供了理论资源与方法视角。然而，目前针对我国中西部地区农村环境基础设施多中心治理机制的研究并不多见。本文以陕西省为例，探讨农村环境基础设施多中心治理现状，提出多中心治理机制构建的路径和方式。

二、多中心视角下农村环境基础设施治理的核心

“多中心治理”不同于“单中心”体制。传统观点认为，政府是环境基础设施的单一供给者和管理者，赋予政府设施规划、筹资、建设、运营方面强大的权力和责任，其垄断性地位十分突出。多中心治理与此相反，它承认政府以外其他主体的存在并发挥作用，强调自主治理或不同主体间通过协商合作的方式实现环境基础设施的供给和管理。具体而言，农村环境基础设施多中心治理，即政府、市场、社会、农民基于客观环境需求、环境公共利益与社会资本因素，相互补充、相互支持，共同参与设施筹资、建设、运营、维护等环节，实现农村区域范围内环境公共产品和服务的持续、稳定、有效供给，其核心在于治理主体的多元化和治理内容的多样化。

（一）农村环境基础设施治理主体多元化。依据公共物品属性理论可以将农村环境基础设施区分为纯公共品属性设施和准公共品属性设施。一般情况下，纯公共品属性设施在使用上具有非排他性，任何人都可以以成本费用甚至无偿使用或受益，而不需要通过竞争或付费的方式获取，属于非经营性设施或服务。因此，这类设施或服务往往由政府通过公共财政资金提供，同时也是政府基本公共服务供给的重要内容，民间资本或私人参与的可能性较小，比如农村生活垃圾处理设施；准公共品属性设施在使用上存在竞争性，设施只能满足部分人的需要而难以实现完全参与，或者即使使用上不存在竞争性，但却可以实现受益上的排他，要想获取这类设施的使用权或受益权，只能通过付费的方式，属于经营性设施或服务。因此，这类设施或服务由政府提供的可能性不大，同时政府也欠缺提供的能力和条件，这就为民间资本或私人参与提供了可能，比如农村供水设施和生活污水处理设施。所以，对农村环境基础设施进行不同类别划分的目的在于找出设施类别和设施供给主体之间的对应性和匹配度，不同类型的设施只能由适格的主体供给，如此才能提高农村环境基础设施的供给效率，尽可能满足不同居民的多种环境需求。

（二）农村环境基础设施治理内容多样化。传统模式下农村环境基础设施供给的重点往往侧重设施项目的筹资和建设，忽视项目建成后的运营、维护和监管，导致设施的闲置和浪费。多中心视角下农村环境基础设施治理的内容应包括项目筹资、建设、运营、维护、监管等各个环节，其目的在于实现农村环境基础设施项目的全过程治理和目标管理，建立长效运作机制，提高设施供给效率，确保设施的良好、持续运营，发挥设施的有效作用。

三、陕西农村环境基础设施多中心治理现状及问题

本文选取陕北区域延安子长县热寺湾乡、史家畔乡、府谷县清水镇、三道沟镇；关中区域西安周至县九峰镇、陈河镇、宝鸡凤翔县董家河乡、范家寨乡、咸阳礼泉县西张堡镇、阡东镇、铜川宜君县哭泉乡、尧生乡；陕南区域汉中西乡县大河镇、堰口镇、商洛商南县赵川镇、湘河镇等16个乡镇的供水设施19处、污水处理设施20处、垃圾处理设施17处进行陕西农村环境基础设施多中心治理问题调研，调研结果如下：

（一）陕西农村环境基础设施多中心治理现状

1、治理主体方面。在所调查的19处农村供水设施中，4处为政府财政供给，占21.1%，15处为集体组织供给，占78.9%；在所调查的20处农村污水处理设施中，17处为政府财政供给，占85%，两处为集体组织供给，占10%，1处为民间资本供给，占5%；在所调查的17处农村垃圾处理设施中，13处为政府财政供给，占76.5%，3处为集体组织供给，占17.6%，1处为民间资本供给，占5.9%。

2、治理内容方面。在所调查的19处农村供水设施中，11处已经建成并投入使用，6处已经建成但因维护不善不能正常使用，2处尚未建成；在所调查的20处农村污水处理设施中，12处已经建成并投入使用，4处已经建成但因维护不善不能正常使用，4处尚未建成；在所调查的17处农村垃圾处理设施中，10处已经建成并投入使用，3处已经建成但因维护不善不能正常使用，4处尚未建成。另外，由民间资本投资建设的1处农村污水处理设施和1处农村垃圾处理设施均已建成并投入使用，且经济与环境效益良好。

（二）陕西农村环境基础设施多中心治理中的问题

1、治理主体单一。根据调查结果可知，政府财政供给和集体组织供给仍是目前陕西农村环境基础设施供给的两大主体。其他供给方式，比如民间资本供给和农民个人自主供给，虽然存在，但项目建设数量和资金投资规模均无法与政府供给主体和集体组织供给主体相比。陕西农村环境基础设施存在治理主体单一的状况，这将导致政府在提供农村环境公共产品和服务时缺乏有效竞争、供给效率不高以及民间资本的积极性和优势难以发挥。

2、治理方式短缺。政府作为目前陕西农村环境基础设施最主要的供给主体，主要采用行政手段提供用以满足农村居民需要的产品和服务，尤其是行政计划、行政命令在设施项目的筹资与建设中发挥了重要作用，而市场手段、经济手段、激励机制或者尚未形成，或者缺少实施的制度环境和配套政策支持，这必然会造成农村环境基础设施供给与农民实际环境需求之间差距的扩大，农民当前的、最紧迫的需求得不到满足，而远期的、不必要的却大量存在。

3、治理内容片面。依据调查数据可知，陕西省已建成的农村环境基础设施中因维护不善而不能正常使用的约占全部设施的23%。可以看出，在陕西农村环境基础设施治理中，重视设施项目的筹资、规划和建设环节，忽视项目建成后的运营、维护和监管，重视“绩效工程”、“面子工程”投入，忽视广大农村居民的环境权益，重视速度、规模和数量，忽视项目全过程治理机制和长效运作机制的建立。

四、陕西农村环境基础设施多中心治理机制构建

依据“多中心”理论并结合陕西农村环境基础设施治理现状，构建符合陕西实际的农村环境基础设施多中心治理机制，主要包括：

（一）农村环境基础设施“多中心”筹资机制构建。打破政府农村环境基础设施单中心供给的传统，引入竞争机制，建立政府部门、集体组织、民营企业和农民个人“多元出资、平等合作”的筹资机制。首先，区分农村环境基础设施的不同种类，对于具有准公共品属性的设施项目，积极鼓励并支持民间资本及私人参与；其次，通过政策支持、财政优惠、政府补贴等手段，为民营企业参与设施项目建设和运营创造有利条件；最后，作为农村环境基础设施治理的最终受益者，强调农民个人一定范围内和一定条件下的出资责任与义务。

（二）农村环境基础设施“多中心”建设机制构建。破除政府农村环境基础设施建设大包大揽的传统，转变政府角色，合理政府定位，明确政府职责，处理好政府与其他设施项目建设主体间的关系。一是政府通过制定农村环境基础设施中、长期发展规划，发挥规划的引领与统筹协调作用，明确治理目标；二是对参与设施项目建设主体实施严格资格审查，建立项目管理制和目标责任制，规范运作；三是通过完善招投标制度、特许权与专营权制度，明确公私合营建设双方的风险分担原则、产权界定方式、争议解决途径等，为设施项目建设提供良好的政策支持与制度保障。

（三）农村环境基础设施“多中心”运营与维护机制构建。改变只注重农村环境基础设施项目建设而忽视建成后运营、维护的传统做法，建立专营部门、社会组织、农民个人“合作运营、共同维护”的模式与机制。一是建立专门负责设施运营与维护的部门，明确部门职责和任务，建立适合陕西实际的农村环境基础设施治理技术标准体系，包括工艺、设备以及运行维护管理的技术标准等，并对设施的具体运营与维护进行业务指导和目标考核；二是通过委托经营等方式将设施的日常运营与维护交由民营企业，发挥民营企业灵活、高效的优势，提高设施运营与维护效率；三是鼓励农民合理使用、积极维护、及时报告、协助修缮的个人行为和其他有益行为，通过宣传、教育等方式促使农民形成良好的日常习惯。

（四）农村环境基础设施“多中心”监管机制构建。重视农村环境基础设施建设、运营、维护的监督管理，建立不同监督主体之间相互联系、密切配合、分工协作的监管机制和信息交流与反馈机制，为设施的建设、运营、维护提供保障。一是政府部门监管。在监管过程中，政府要明确监管责任，完善监管制度，协调处理好与其他监管主体间的关系，改善监管方式，构建监管体系；二是社会组织监管。社会组织可以通过参与相关政策制定的方式对涉及切身利益的事项进行决策，并可通过检举、揭发、复议、裁决、诉讼等方式对职能部门做出的具体行政行为进行监督；三是农民个人监督。农民有权参与与自身权益有关的事项并提出意见，有权对政府不作为、私营企业违规建设、运营以及其他侵害自身权益的行为进行检举、揭发、控告，并可要求民事赔偿。

（作者单位：咸阳师范学院经济与管理学院）

主要参考文献：

［1］刘爽.新型城镇化视域下农村基础设施建设管理的创新模式［J］.农业经济，2016.4.

［2］黄庆华，姜松.小城镇环境基础设施投资效率及其改进［J］.西南大学学报（自然科学版），2014.4.

［3］陈慧芝.我国农村基础设施建设项目融资问题研究［J］.财经问题研究，2015.6.

［4］张艳.农村基础设施投资对农村经济增长的影响分析［J］.农业经济，2014.10.