［提要］　本文在分析研究赤峰市城镇化现状基础上，总结“十二五”期间赤峰市城镇化进程发展成果，掌握赤峰市城镇化发展现状，发现赤峰市城镇化建设进程中存在的问题，分别从城镇化发展动力、城镇化发展策略等方面进行研究，并提出赤峰市新型城镇化建设建议。

关键词：城镇化；城镇化问题；新型城镇化；对策研究

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2017年6月6日

一、新型城镇化概述

（一）新型城镇化的提出。在经历了30多年的快速城镇化之后，中国已开始步入以城市社会为主的发展新阶段，既往发展模式的不适应性也开始凸显。2014年3月国家发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，对国家新型城镇化战略作出具体部署。

（二）新型城镇化发展战略的内涵和要求。新型城镇化要求以人的城镇化为首要目标，推进人口的“完全城镇化”，即通过户籍制度、土地制度、社会保障制度的改革和城镇基本公共服务、社会保障能力的提升，使农民工在城镇化过程中与市民获得平等的权益和均等的服务，在城市里落得下、生活好、有尊严，真正融入城市，实现“市民化”。新型城镇化要求高度重视生态环境的保护与建设，改善城乡发展环境。坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径。

二、赤峰市城镇化发展现状

（一）城镇化特征。赤峰市城镇化水平低，但发展速度比较快。本地城镇化为主，异地城镇化显著。务工职业选择有新变化，其中从事建筑业比例明显下降，从事企业、个体经营者比例缓慢下降，从事服务业者比例显著提升，从事制造业者比例缓慢提升。这也从侧面反映出服务业对城镇化的带动作用显著提升。中心城区、县（旗）城人口集聚快，小城镇人口增长慢。

（二）城镇化的动力机制。赤峰农村人口城镇化转移并非建立在农村大规模的土地流转和规模化经营的基础之上，而是在小农经营主体下由于农业生产方式的改变，解放了大量的农村劳动力，推动了人口的城镇化。养殖和特色种植业发展仍是“小户经营”为主，有利于城乡协调发展，但对城镇化推动作用不大。赤峰的设施农业发展比较快，但也仍然以小户经营为主，主要是蔬菜、水果种植。牧业主导区受传统生产方式和文化习惯因素所限，城镇化动力弱。现状工业发展对人口城镇化直接贡献有限，但对服务业发展有推动作用。

城镇公共服务和生活方式是引导人口城镇化的重要动力。根据社会学的相关调查，赤峰的乡镇职工，绝大多数都选择到县城或市区购买房产。城镇的公共服务能力和人们对城镇生活方式的追求成为赤峰当前推动农村人口城镇化的重要推动力。赤峰市基础教育设施向城镇的集聚并造成的最直接的后果是城镇居住人口的快速增加，好的教育资源吸引着农村中经济条件较好又对孩子的教育有着高期望的家庭，他们中的一小部分通过购房直接转变成了城镇居民。

三、赤峰市城镇化面临的突出问题

（一）城镇带动能力不足，制约人口城镇化发展

1、赤峰中心城市区域地位不突出，辐射带动能力不够强。作为内蒙古东部地区联系京津和辽中南及东部沿海的门户城市，其枢纽地位尚未充分发挥，物流服务职能发展落后于通辽；赤峰的服务业发展水平还比较低；赤峰的生产性服务业落后，科研、信息、金融等行业发展速度慢；城市对外开放度低。赤峰中心城市服务能力低，区域地位弱，影响了其对区域经济发展和城镇化的辐射带动作用。

2、旗县城区产业支撑不足，公共服务成为带动人口集聚的主要因素。人口的城镇化需要产业发展作支撑，旗县城区由于公共服务比较完善，房价和生活成本远低于中心城区，是人口增长最快的城镇，但由于城镇的就业机会有限，很多在县城购房者仍选择外出打工，部分增长的人口也并非是因为在县城有营生而选择在县城居住，如“陪读”，这种人口的城镇化是非完全的城镇化。

3、中心城镇人居环境吸引力有待提升。赤峰的中心城市和中心城镇设施较完善，有相对较多的就业机会，与一般城镇相比明显更有吸引力，也是人口城镇化的主要城镇，但这些城镇面临人居环境提升的巨大压力。由于这些城镇建设速度快，建设过程中往往回避了城中村的问题，原来处于城市外围的村庄逐渐成为了城中村，这些城中村数量多、分布散、面积大，城中村内道路普遍较差，市政配套设施不完善，污水、垃圾处理问题也较为突出，医疗、文体设施缺乏，整体环境品质较差，是需要改造的棚户区。

4、小城镇基础薄弱，缺乏特色，发展动力不足。赤峰小城镇的数量较多，但普遍存在产业基础薄弱、市政基础设施不足、城镇建设缺乏特色等问题，小城镇人口集聚能力弱，发展动力不足。目前，绝大多数小城镇镇区只有供水、供电、通信设施，其余设施如排水、供热、环卫等设施基本为空白。由于缺乏污水和环卫设施，很多城镇环境问题突出，小城镇缺乏吸引力。小城镇发展动力弱、发展质量低已影响到赤峰城镇化的发展。

（二）产业支撑能力不够强。一是赤峰市作为传统农牧业结合区域，经济发展基础薄弱，尤其是有利于增加财税收入和扩大城镇就业的二三产业发展相对滞后，导致城镇对农村牧区剩余劳动力的吸纳能力不强，新型城镇化发展后劲不足，旗县城关镇产业结构不合理，产业发展水平低。一般建制镇、苏木、乡的产业结构更加单一，有的基本没有其他产业，基本没有人口吸纳能力，人口也在逐年外流；二是赤峰市主导产业有色金属，由于近几年受到国际国内经济发展影响，有些已处于停产、半停产状态，造成相关旗县财政收入大幅降低，农畜产品加工业也存在规模小、产业链条短、竞争力不强，对财税增长的贡献不大，促进就业的能力不足。

（三）农牧区发展落后，面临凋敝危机。伴随的人口城镇化，村庄环境无人治理，污水随地流，垃圾随处堆放，人居环境迅速恶化；牧区居住分散，部分地区交通和安全饮水问题突出；在生产方面，不受约束的抽取地下水使得地下水位下降、无序放牧导致草场退化、膜下滴灌的废弃薄膜造成大面积的白色污染等等，农村牧区的生产生活环境呈现出恶化的趋势。伴随大量劳动力外出务工，村庄设施由于缺乏维护而破败，村庄环境由于治理缺失出现恶化，加之农牧业收入较低，农村社会网络的瓦解，农村的吸引力越来越弱，更多的人选择离开农村，村庄空心化现象愈来愈严重。由于青壮年的外流，村庄留守老人的养老和留守儿童的教育问题愈发突出，农牧区的发展面临凋敝的危机。

四、解决对策

（一）重点集聚，强化分工，全面提升城镇服务带动能力。以中心城市和县城为核心，引导人口和产业向优势地区集聚。基于中心城市、县城和小城镇的发展潜力和发展特征，突出各自发展重点。中心城镇（县城）重在提升综合承载力，加快产业发展，尤其是支持劳动密集型产业的发展，改善教育、医疗、商贸等公共服务水平和基础设施，通过就业和服务引导城镇化。小城镇重在突出特色，提高对广大农村牧区教育、医疗、信息服务、商贸交易等基本公共服务能力，部分小城镇可整合优势资源、积极引入现代生产组织方式，实现特色化发展。

（二）联动区域，三产融合，优化结构与布局联动区域，充分发挥区位和资源优势，推动特色优势产业发展。三产融合，优化结构，构建可持续的产业体系。提升和扩展工业产业体系，壮大经济实力，围绕工业企业的生产性服务需求，促进三产服务业的发展；推动资源型、特色型和嵌入型协调发展，深化发展冶金、化工、能源、建材等资源型产业，壮大产业经济实力；承接沿海地区产业转移，积极培育新兴产业，促进转型升级；联动农牧业，发展农牧产品加工等劳动密集型产业，促进转移就业。以资源支撑能力为前提，确定产业发展规模，优化产业布局。

（三）分区统筹、分类指导，差异有序推进农牧区现代化。一是中心城市带动型统筹发展区，重点围绕赤峰中心城市；二是中心城镇带动型统筹发展区，围绕县城、重点镇，提升产业发展水平和一二三产联动；三是现代农业发展区，在农业生产条件较好的地区，提升农业产业化水平；四是生态牧业发展区，以草场承载力为前提，科学引导载畜规模；五是特色旅游发展区，依托特色旅游资源发展生态文化旅游，带动旅游接待等产业发展；六是生态保育区，科学划定保护范围，积极推进沙地治理、山林保护等工作。分类指导，引导农牧区人居环境改善。

（四）制定推进城镇化工作的相关保障机制，确保城镇化快速发展。建议市政府通过认真分析总结，确定农业转移人口城镇化成本分担机制。充分明确和确定政府、企业、个人所需分担的成本，谁承担多少，如何落实等，以保证城镇化工作的健康发展。针对赤峰市财政紧张无力完成所有公共服务设施及市政基础设施建设投资的现实，而社会各项设施需要不断建设完善，建议通过社会化运作投资，建立多元的建设运行模式；加快中心城市建成区内的企业退二进三改造力度，积极争取有关政策支持；建议继续加大污染企业的搬迁力度，改善城市环境，并积极争取相关政策支持，增加企业搬迁的积极性，有利于实施退城进园；将养老设施建设作为近期需加强的城镇化工作内容之一，建议自治区、市两级政府制定出台养老设施建设管理办法，并提出养老设施建设的鼓励机制。

（作者单位：内蒙古交通职业技术学院）

主要参考文献：

［1］张鸿雁.中国新型城镇化理论与实践创新［J］.社会学研究，2013.3.

［2］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院，2013.1.

［3］李强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究［J］.中国社会科学，2012.

［4］梁立达.赤峰市加快推进新型城镇化建设问题［J］.合作经济与科技，2015.7.

［5］辜胜阻.中国城镇化进程中的五项偏失及其对策［J］.全球化，2012.6.

［6］李峰.赤峰市城镇化现状及问题和建议［J］.松州学刊，2015.