［提要］ 从全国来看，广东农民合作社发展水平总体上处于落后地位，但近年来无论从数量还是从质量上，都呈现出追赶势头。本文以江门市为例，从农民合作社人才培养、金融支持、规范管理等层面出发，对广东省各级政府、社会、金融机构等方面的扶持经验进行概括及总结。在此基础上，就农民合作社人才建设、金融支持等方面提出一些建设性意见。
关键词：广东；农民合作社；经验；启示
基金项目：广东省哲学社会科学项目：“农村后继人力资源开发视角下的广东农民专业合作社发展研究”（批准号：GD13XGL37）
中图分类号：F276.2 文献标识码：A
收录日期：2017年10月9日
一、前言
2006年10月，我国颁布了农民专业合作社法，此后，在全国范围内农民合作社得到迅猛发展。与此相适应，相关研究也日趋活跃。其中也有一些针对广东农民合作社发展展开研究的文献。如：杨军通过对广东农民合作社农产品流通绩效的实证研究后，认为合作社农产品流通能力取决于多种因素，但主要与合作社负责人的企业家才能及归属感有关；丁魏对广东农民合作社金融支持不足的原因进行了分析，认为应该对农民合作社进行信用评级，对信用等级较高的合作社，可以实行贷款优先、手续简化的贷款机制；房慧玲认为，广东农民合作社在统购统销、加工储运、信息搜集与处理以及市场营销等方面，普遍缺乏人才和资金，并针对这些问题提出了自己的见解；还有一些学者从规范运作的角度对广东农民合作社进行了研究。
综上所述，当前的相关研究文献一致认为，与全国一样，广东农民合作社的进一步发展面临的瓶颈是人才问题和资金问题，但如何结合广东实际，如广东现有的针对农民合作社的人才政策如何落地？起始于江门市、造福于农民合作社的广东“政银保”措施如何扩大覆盖面？这些新形势下的新情况还鲜见有人研究。
二、广东农民合作社发展近况
作为经济大省的广东，相当长一段时间里，农民合作社的发展却一直落后于全国平均水平。最近几年，由于广东省各方面的重视，广东农民合作社的发展总体呈现追赶势头。尤其是2011年以来，由于出台许多鼓励政策以及市场规律的作用，广东省农民合作社的发展速度明显加快。从数量上看：2011年至2016年广东省农民合作社总数分别达到9，800家、11，500家、26，397家、31，940家、37，100家、2016年则达到41，500家。
而从质量上看：截至2016年底，广东省创建了341个国家级示范社；经农业部门认定的家庭农场13，311家，种养大户达到13.8万户。实施了新型农民科技培训工程，创建了一批国家级新型职业农民培育工程示范县，培训大批农村各类实用人才。农民合作社辐射带动450多万农户共同致富。无论数量还是质量，广东省农民合作社发展水平都取得了长足的进步。本文之所以选择江门市作为案例来分析，是因为从全省来看，江门市农民合作社的发展在广东省内长期居于中等水平。因此，就江门市的相关情况进行分析，对广东全省来讲有其典型意义。（表1）
三、经验
（一）注重人才培养和筑巢引凤。广东省农业部门在传承农耕文化、培养农民精神、农产品质量安全与品牌建设、农业创业创新理念与方法、发展家庭农场与休闲农业、农业农村信息化、农民合作社发展的定位和风险防控等方面，举办了各种类型的培训方式。特别是在农村实用人才培训方面，给予高度重视。如：在2016年6月广东省农业厅举办的中组部、农业部全国农村实用人才带头人示范培训班在仁化县平甫村农业部农村实用人才培训基地举办。培训班分三期，每期时间为一周，每期100人，全部来自全省贫困地区村“两委”成员、农民合作社负责人、家庭农场经营者（种养大户）等带领农民群众发展产业、脱贫致富的带头人，这种培训方式为广东省农民合作社培养了大批实用型人才。
与此同时，江门市也在农业人才培养方面付出了很多努力。早在2009年，江门市政府与广东省人力资源和社会保障厅签订了人才项目合作协议。以期通过打造一个全省一流的农业综合示范基地，吸纳和培养不同层次的农业人才到江门进行科研和创业。
更为可喜的是，获教育部、农业部批准，国家级农科教合作人才培养基地——华南农业大学江门水稻农科教合作人才培养基地在江门市落成。该基地一方面为江门市基层农业提供丰富的人员及科技支持；另一方面将保证农业科技人才培养与科技成果转化的相互促进与推动，为江门市农业人才提供了长期可靠的培养途径。
（二）独具特色的金融支持措施。长期以来，农民合作社由于缺乏抵押和担保，“贷款难、贷款贵”成为制约其做大做强的主要因素之一。为解决困扰多年的农民合作社融资问题，广东省各级政府明确要求，各涉农金融单位特别是农村合作金融单位要把农民合作社作为信贷支持重点对象，采取各种灵活多样的抵押担保方式，以满足其信贷资金需求。
为使这项支持措施落到实处，2014年1月，广东省率先推出“政银保”项目。以广东省江门市为例，该市是全省首个实施农业“政银保”的地级市。自2014年至今，江门市农业“政银保”项目已取得显著成效，市县两级农业“政银保”体系构建基本完成，有效缓解了农业“贷款难、贷款贵、风险高”问题。截至2016年4月，江门市农业“政银保”项目共撬动银行贷款额度5.1亿元，累计发放2.368亿元，直接扶持以农民合作社示范社为主的农业经营主体62家（户）次，惠及农户3万多户，示范带动农民合作社新增405家。
在第一轮农业“政银保”项目实施的基础上，新一轮农业“政银保”工作已在广东省展开，这一轮的着重点是：增加参与银行和保险公司、进一步提高贷款额度。第一轮“政银保”试点贷款对象受到很大限制，仅纳入市级以上新型农业经营主体，而这一轮将扩大到全部符合条件的家庭农场、种养大户和农民合作社。目前，农业“政银保”项目已在广东省形成可持续、普惠型的农民合作社融资新机制。
（三）对农民合作社进行信用等级评价。为了规范农民合作社示范社健康稳定发展，从而为广大农民合作社起到示范带头作用，以改善农产品质量安全诚信环境，广东省部分地区针对农民合作社示范社建立了信用等级评价体系。
早在2014年，江门市农业局就制定了《江门市农业局农资市场和农产品质量安全诚信体系建设工作方案》，并于2015年1月份完成了“江门市农业局农资和农产品生产经营者诚信档案信息库系统”建设，并正式上线运行。目前，正开展第二阶段“信用评级”。由于农民合作社示范社信用评级建设的成功，按照当前《江门市农业局关于农资和农产品生产经营者信用评价办法（试行）》的精神，这种“信用评级”的示范作用已扩充至对全市饲料、兽药、种子生产经营企业和规模畜禽养殖场、农产品生产企业和农民合作社非示范社的信用等级评价中，并在“档案信息库系统”中公布结果。
（四）鼓励农民合作社示范社实行会计委托代理。广东省农业厅等九部门于2016年年初发布《关于加强农民专业合作社规范化建设的意见》，提出到2020年底，全省60%的农民专业合作社要达到《广东省农民专业合作社规范化建设标准（试行）》，同时省级以上示范社的数量要超过2，000家。《意见》一方面要求合作社加强自身建设，勒紧规范“准绳”，如鼓励有条件的合作社实行会计委托代理制，委托有资质的机构代理记账、核算，探索运用短信、网络等方式进行社务民主决策；另一方面则为合作社发展营造宽松氛围，送出政策“红包”，如提出探索扩大农民专业合作社申请贷款可用于担保的财产范围，创新各类符合法律规定和实际需要的农副产品订单、保单、仓单等权利抵（质）押贷款品种和农用生产设备、机械、土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖使用权等财产抵（质）押贷款品种。
江门市从2015年年初开始，全面推行农民合作社会计代理制，在此基础上，开展银行-合作社对接活动，探索社社、社企、社区联合新模式，建设“合作超市”，确实提升农民合作社发展质量和水平。
四、问题与启示
调研过程中，我们发现，在农民合作社数量快速增长的同时，也暴露出一些问题。主要体现在以下三个方面：
（一）人才方面的问题。合作社理事会、监事会、经理等人员呈现“单大低少”现象，即人才类型单一，绝大部分集中于养殖、种植、果品业，从事农产品深加工、品牌运营、营销等方面的人才可谓凤毛麟角；年龄偏大，老龄化现象严重，后继乏人；学历较低，大专以上文化程度只有12%，中专31%，初中以下文化程度占一半以上；专题培训少，大多数人员是通过自己多年摸索出的经验来工作的，缺乏系统的素质教育和职业教育。虽然有关部门组织了一些培训活动，但规模化和计划性不足。
（二）规范化建设方面的问题。固然，蓬勃兴起的农民合作社为广东农民持续稳定增收发挥了重要作用，但另一方面众多的各类农民合作社中，也存在良莠不齐、规范化水平偏低等问题，使“政银保”等金融扶持措施覆盖面受限。
（三）农民合作社“运动式”建设问题。在某些地区，存在片面追求合作社数量——“一哄而上”的现象。
以上这些问题，已经引起有关方面的重视。当前，广东省和江门市农业部门正在大力推动农民合作社示范社建设。在人才培养、农民合作社规范化建设、产品质量、管理质量等方面，示范社建设标准均有具体要求，这就为农民合作社发展树立了建设标杆。
我们认为，要解决上述问题，还应该树立以下方面的认识：
（一）农民合作社人才建设是一个综合系统工程，政策措施应该配套使用。由于缺乏专业的高素质人才，不少农民专业合作社发展止步不前，遭遇了种养技术、市场开发等瓶颈。人才短板问题已成为制约本市农民专业合作社持续发展的重要因素。近几年，除了继续培训农民合作社内部人员之外，广东省也在探索通过选派大学生村官到农民合作社担任一定职务，如理事长助理的形式，以缓解农民合作社人才短缺的困境。但是由于“村官”本身政策制约等因素，仍无法有效解决合作社的人才瓶颈问题。
在借助“外力”方面，虽然广东省政府出台相关人事政策，提出科技人员和高校毕业生，如果到农民合作社工作的，其工作年限可以连续计算工龄，其职称可按规定优先评定。各级人事管理部门要为这些人才提供党团组织关系挂靠、代办缴纳城镇社会保险、人事档案保管等服务。但从目前来看，效果并不彰显。相关部门应该研究出台可操作性更强、更接地气的机制，用制度吸引人才，通过完善农民合作社人才服务和保障体系，使农民合作社人才下得去、留得住，实现可持续健康发展。
（二）“政银保”等融资方式的广泛推行必须以农民合作社的规范化建设为基础。“政银保”的创新之处在于，改革过去的单一财政扶持机制，用财政资金带动保险和信贷；创新了政府部门、银行、保险机构合作机制，由单纯政府一家支持到三方共同服务。目前，申报对象多限于农民合作社示范社，或由县级农业、财政部门组织符合申报条件且有贷款需求的合作社申报。这是由于“政银保”项目的申报有许多标准、规范。
所以，申请“政银保”项目的农民合作社必须具有以下条件：经营管理制度健全、会计核算规范、资产负债比例合理、资信度好、具有连续盈利能力和按期还本付息的能力、没有任何未解决的法律纠纷和不良信用记录。目前，广东省力推的对农民合作社进行信用等级评价、鼓励农民合作社示范社实行会计委托代理等方面的政策措施，必将大大推进广东省农民合作社规范化建设步伐，农民合作社“贷款难”问题必将得到进一步缓解。
（三）“政银保”发展新阶段——江门模式。常见的“保险+信贷”支持农民合作社的模式主要有两种：一种是当前广东全省正在推行的“政银保”模式，是由政府、保险公司、银行三方共同承担贷款风险；另一种是商业化模式，即银行和保险公司合作，农民合作社采取购买保险公司的贷款保证保险来增信，从而取得银行的贷款；若农民合作社发生违约现象，则由保险公司先赔付银行的损失。
这两种模式，各有自己的问题和优点。“政银保”模式，主要是以地方政府财政投入的基金作为担保，即政府对保险公司给予一定的补贴，如果发生坏账的话，政府承担一部分风险，这样既能缓解农民合作社融资难问题，也能提高银行给农民合作社贷款的积极性。“政银保”最突出的特点就是贷款成本低，目前广东各地基本上都以同期银行贷款基准利率来发放贷款，保证保险费率一般是2%，财政补贴保费的50%。通过初步测算，“政银保”1年期贷款成本约为7%～8%，大大低于当地其他融资方式的成本。而商业化模式的突出特点是贷款的审批效率高，能化解农民合作社资金短缺的“燃眉之急”。有些保险公司与银行达到深度合作，使小额贷款从申请到发放的速度加快。
“江门模式”较为接近商业化模式，但又不等同于商业化模式。具体来说，就是不提供政府财政补贴，转为主要提供政策支持，即整合工商、税务、农业部门等公共资源，向保险公司、银行提供需要借款的农民合作社资信信息，从而完善风险识别、管控机制，并协助这些金融机构建立逾期贷款追偿机制。由保险公司负责日常运营，贷款银行提供协助，主要由保险公司承担经营风险。作为一种新尝试，“江门模式”现在尚处于试运行阶段，但与“政银保”相比，市场化程度更高，可望成为解决农民合作社“融资难”问题的新的有效途径。
（作者单位：五邑大学经济管理学院）
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