［提要］ 本文论述我国地方政府融资平台产生的时代背景及发展现状，立足于地方基础设施建设的投融资环境中不同主体的视角，分析融资平台风险传导机制及可能导致的连锁反应。按照分主体防治的思路，提出厘清地方政府与融资平台的边界、创新融资平台盈利模式、规范商业银行贷款行为等具体的风险防范措施，以期维护新常态下我国金融安全和宏观经济平稳运行。
关键词：经济新常态；地方政府融资平台；风险成因；风险防范
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2017年10月19日
一、引言
我国地方政府融资平台经营运作中存在的风险问题由来已久，而伴随着全国范围内掀起的城镇化、工业化浪潮，这一问题显得格外突出，从而引发社会公众的广泛讨论；但与此同时，受某些内部或外部因素的影响，致使三大主体之间违规操作、政治寻租、债台高筑的现象屡见不鲜。
从内部因素而言，由于融资平台成立之初的目的是承担城市公共基础设施的维护及建设工作，因此注定了其经营范围更多是非营利性、惠民性的项目，从而存在投资回收期长、盈利能力较低、现金流量少等天然的特性。
从外部因素而言，其注册资金主要来源于各级地方政府的财政拨款、补贴及相关配套款项，导致在经营过程中对政府财政产生较高的依赖性。当政府财政收入因区域内宏观经济走势低迷而减少时，势必会反过来影响融资平台还本付息及进一步获得贷款的能力。在内外部因素的共同作用下，导致了融资平台债务风险、信用风险的上升。
由于地方政府融资平台的风险问题引人关注，国内不少学者对这一领域展开了研究，较多的学者采用了定性分析法对这一问题进行论述。曹红辉（2010）认为地方融资平台的风险成因可概括为：公益性与收益性项目不分、欠发达地区融资平台设立过度、各地财政能力高估以及地方政府对其注资过少，并分别从短期和长期内提出了预防与控制地方融资平台系统性风险的措施。吴蔚等（2012）将地方投融资平台面临的风险划分为以融资风险、经营风险为主的内部风险和以财政体系风险、银行信贷风险、金融系统性风险为代表的外部风险，并根据不同风险种类提出相应的防范措施。刘兆云等（2011）针对地方投融资平台的风险，提出了要强化行业管理、重申投融资平台使命、拓宽投融资渠道以及建立投融资机构绩效评价体系等风险防范措施。阮佩婷（2013）则应用因子分析法对某中部国家级高新区2006～2011年债务水平进行实证分析，并得出该高新区融资平台债务在某些年份存在严重风险的情形。在现有研究成果的基础上，笔者将对地方投融资平台风险的成因及其在经济发展新常态下的现状进行论述。与此同时，立足于地方政府、融资平台以及商业银行三大主体分析由融资平台引起一系列风险的传导机制、危害程度及防治措施。
二、地方政府融资平台形成原因及现状
（一）分税制改革下地方政府财权与事权的失衡。改革开放以来，中央政府通过下放各项经济管理权力给地方以及国有企业等手段，在一定程度上调动了地方政府在辖区内兴建公共工程、出台优惠政策、发展经济、吸引外资落户的积极性，这些举措导致了地方政府财政收入实现了飞速增长；但与之相反，受当时不合理财税制度的影响，各级地方政府攫取了改革开放经济腾飞带来的绝大部分国民收入，从而导致中央政府财政收入占GDP比重及其占整个政府部门财政收入的比重迅速下跌，致使“强地方、弱中央”的财政收入分配局面长期存在，使中央政府调控全国宏观经济的有效性大打折扣。
这一情况在20世纪90年代初愈演愈烈，曾一度发生中央政府财政“入不敷出”而不得不向地方政府借钱的情况，严重影响了中央政府职能的有效行使。因而分税制改革被提上了历史的议程。通过划分中央税、地方税以及中央地方共享税的方式，实现了财政收入的重新分配。分税制改革在一定意义上增加了中央政府收入从而使其能更好地行使全国性职能，但这一变革也造成了地方政府财政收入在政府财政收入占比的下降。与此同时，地方政府由于仍然要承担发展地方经济、促进基础设施投资建设等重任。财权与事权的失衡使得地方政府“巧妇难为无米之炊”：财政收入占比的相对下跌掣肘了地方政府各项职能的有效发挥。
（二）预算法对地方政府举债行为的限制。在财政体系内部实施分税制改革之际，1994年第八届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国预算法》对地方政府的举债行为进行了明确的限制，两相比较之下，一方面地方政府承担着发展经济、投资建设城市公共基础设施等重任；另一方面分税制改革后其税收来源减少，与此同时又不能依靠发行地方政府债券筹集建设资金。
那么，对于地方政府而言，能否探索出一条在不违背预算法的基本前提下，在促进地方经济发展的同时，又能有效缓解地方财政收入“捉襟见肘”的路径呢？答案是肯定的，地方政府融资平台这一特殊的投资主体应运而生。一方面融资平台带有浓厚的官方色彩，虽然其在法律上具有独立法人资格，但经理层大多由原地方政府各相关部门官员担任；另一方面地方政府融资平台设立的目的是承担起辖区内市政建设等微盈利或非营利性项目，必须依靠政府财政的大力支持，从而注册资金主要来源于地方政府划拨土地、规费、股权等形式。自融资平台诞生之日起便对地方财政高度依赖导致当其出现亏算时，地方政府承诺会财政兜底，使其在承接各路投资建设资金时便无后顾之忧。因此，融资平台的实质是地方政府进行基础设施投资建设职能延伸的派生机构。一方面由于其具有独立的企业法人资格而不属于地方政府职能部门，从而便能不受预算法约束而较为自由地进行贷款或发行债券大规模筹集资金；另一方面由于其产生之时便具有半官方性质，这意味着当其还款能力不足时有地方政府财政收入兜底，低违约风险导致商业银行普遍倾向于向其发放贷款。
这一融资机制的创新看似能够“一石三鸟”：地方市政设施、人居环境改善；投资硬环境优化从而吸引新一轮投资商落户本地；区域经济增长带来地方政府财政收入水平的提高。但这一良性循环只能建立在地方经济能够平稳快速增长的基础之上，一旦这一基本条件不被满足，势必会导致地方政府财政收入下滑，从而无法填补融资平台债务的漏洞、商业银行出现大量呆坏账等一系列连锁反应，进一步对区域内经济产生严重的破坏。与此同时，为了控制风险波及的范围、爆发的程度，中央政府势必会采取一定的措施进行干预。因而，融资平台巨额债务的最终承担者就转嫁给了中央政府，进而对全国范围内金融安全、实体经济造成恶劣的后果。
鉴于此，全国人大常委会对旧预算法进行了修订，其中第三十五条明确规定了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”、“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”等内容。与旧预算法相比，新预算法虽然允许地方政府建设投资类资金可举债筹措，在一定程度上减缓了融资平台借债的压力，从而在增量上控制了债务规模的进一步扩张；但另一方面通过限制地方政府为其提供担保，实际上也阻碍了融资平台从商业银行获取贷款的能力。
（三）地方政府官员晋升锦标赛引致的“投资热”。地方政府之所以热衷于扩大财政支出用于城市基础设施建设，一方面是基础设施建设投资回收期长、盈利性弱、风险高等固有缺陷导致私人资本不愿意参与其中，因而地方政府必须承担此项职责；另一方面则是在地方政府推动辖区内投资硬环境改善进程中，对私人资本投资带来显著的“挤入效应”，从而进一步推动区域内经济增长。此外，改革开放以来，地方政府官员的升迁与地方GDP增长速度直接挂钩，从而诱使其在建设投资硬预算下会另辟蹊径，通过设立地方政府融资平台的模式间接获得各路资金从而满足区域内基础设施投资的资金需求。周黎安（2007）指出“从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的‘晋升锦标赛’模式是理解政府激励与增长的关键线索之一”、“晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，而其本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，而不依赖于政治体制的巨大变化”。由此可见，自中央政府以下的各级地方政府官员均面临着升迁激励带来的激烈竞争压力，这一激励模式使其普遍具有扩大投资建设类资金倾向。
三、地方政府融资平台风险分析
（一）地方政府面临的财政收入风险。融资平台具有半官方属性，故而当其经营运作过程中面临还本付息的困境时，地方政府往往会通过财政补贴的方式对其予以补偿，因而财政收入是否足以偿还融资平台债务就尤为重要。与此同时，地方政府往往会通过各种方式对融资平台举债行为提供担保，一旦财政收入受宏观经济增速下滑而面临长的瓶颈时，便会加大融资平台的债务风险；与此同时，“土地财政”成为地方财政收入的重要来源之一。一方面地方融资平台通过大规模进行市政建设、公共设施投资等措施吸引国内外投资商落户本地，从而在带动地方经济发展的同时催生城市土地使用价格飙升；另一方面土地使用价格的上升使地方政府获得大量土地出让金，从而满足其弥补融资平台亏损的基本要求。在这一思维框架中，基本可以判定地方政府在近十几年内各主要城市房地产价格飙升过程中起到了推波助澜的作用。
显然，土地财政不具有可持续性，随着房地产价格的年年攀升，对人民群众的基本住房保障产生了不利的影响。中央政府多次出台文件打压房地产市场上的投机行为。虽然长期来看房地产价格仍然呈现出上扬态势，但一系列政策的出台在短期内的确发挥了“降温”作用，在经济发展新常态下，中央政府势必会将调控房地产市场工作作为重中之重。那么对于地方政府而言，依靠持续增长的土地财政收入偿还融资平台负债的模式又能够维持多久呢？一旦这一重要收入来源出现减少情况，地方政府则将陷入“进退维谷”的两难境地：要么动用其他税收来源填补融资平台债务漏洞，从而会影响其他政府职能的有效行使；要么放弃对融资平台的各种担保让其自生自灭，从而引发债务危机的发生。
（二）地方政府融资平台面临的经营风险
首先，地方政府融资平台面临的经营风险来源于其不具备完善的独立法人治理结构。长期以来，这一平台一直被当作地方政府履行城市基础设施建设投资职能的派生机构，从而其运作经营披上了官方的外衣。投资主体的非独立性，一方面会导致融资平台在进行公共项目投融资过程中受到政府政策或指示的干预，从而在一定程度上由于按照政府意愿办事而违背了投资主体对其他各目标的权衡考虑，往往会导致地方政府官员攫取的政治利益颇丰，而融资平台却面临经济利益亏损的窘境；另一方面地方政府和融资平台对平台内部人事任免、战略决策等方面均会产生影响，这种隐性的“双线指挥”管理体制必然会对公司内部人员工作产生误导，严重时会造成管理混乱、人浮于事的局面。
其次，融资平台所面临的经营风险来源于其所运作的项目。由于其设立的本意是承担城市基础设施等大多数私人资本不愿涉足领域的建设投资任务，而这类项目天然具有的所需资金庞大、风险高、维护费用多、回收期长、盈利水平低等特点，导致保本经营甚至亏本经营成为融资平台的常态。
最后，融资平台的经营风险体现在地方政府为其提供的各种隐性担保并不具备法律效力。根据新预算法以及现行《担保法》的相关规定可知，地方政府作为融资平台的保证人是违法行为。地方政府为融资平台承诺的隐形担保并不具备法律效力，从而当融资平台负债累累而地方政府又不具备担保资格时，势必会加重债务风险的破坏力，实体经济更可能受到波及。
（三）商业银行面临的违约风险。地方政府融资平台所特有的盈利水平低、现金流量缺乏等特点，导致其在金融市场上进行大规模融资较为困难。从而地方商业银行往往会成为其主要的举债对象。一方面地方国有商业银行在发放贷款决策时不仅受其上级部门的指导，也在一定程度上会受到地方政府官员或多或少的干预，致使合规发放贷款操作变得不合规；另一方面地方政府事先承诺为融资平台提供担保或财政兜底，也导致地方商业银行倾向于向融资平台发放贷款。在地方政府隐性担保承诺下，商业银行往往忽视了对融资平台贷款发放的风险控制，没有过多关注融资平台投资项目自身的盈利情况及还本付息能力，致使商业银行对融资平台贷款存在“规模大、风险高”的特征。
当前经济发展进入新常态，融资平台融资渠道单一的问题虽然得到改善，但并没有得到实质的解决。单一融资渠道模式下，一旦地方政府无法保证偿还融资平台所欠借款，由政府信用带来的违约风险首先冲击的便是作为第一大贷款主体的商业银行，从而进一步导致整个金融市场出现紊乱。因而，地方政府融资平台的融资渠道多元化改革迫在眉睫。
四、地方政府融资平台风险防范
依照上文从不同主体角度展开对地方政府融资平台风险分析的思路，对风险的防范也可以立足于地方政府、融资平台以及商业银行的角度提出相应的政策建议，以期实现对风险全方位的监控与防范，从而进一步切断风险传导途径，降低风险爆发时的破坏力。
（一）厘清地方政府与融资平台的边界。融资平台长期以来受到政府行政干预，导致经营运作混乱，因而防范风险的首要措施便是进一步完善其独立法人治理结构，让其完全按照市场化模式运营，自主经营、自负盈亏，实现融资平台的去行政化、去命令化；与此同时，必须严厉禁止地方政府对其融资平台提供任何形式的担保和财政兜底，对融资平台政府融资的职能予以剥离。此外，按照国家相关部门对地方政府性债务最新出台的管理办法，应该实现对各级地方政府举债规模的限额管理，设置债务“天花板”，严防增量上出现无限制扩张的乱局。更进一步，必须规范地方政府举债程序、把关举债审批，严格监管举债行为，查处其是否有借债归还融资平台负债等违规操作行为。
通过实现融资平台与地方政府职能的完全隔离，一方面可以防止融资平台受政府行政命令的干预，激励其进行内部经营管理方式、投融资运作模式的改革以重新获得“造血能力”；另一方面可以防止地方政府陷入融资平台巨额债务的泥潭而不能自拔，从而影响到政府其他职能的有效发挥和区域经济的健康平稳运行。
（二）创新融资平台盈利模式。融资平台债台高筑的一大重要原因在于盈利能力较弱，因而如何创新盈利模式对于缓解债务风险就尤为重要。近年来，不少地方融资平台通过改革创新找到了一条盈利经营的道路，其中昆明市投融资体制改革过程中形成的“昆明模式”对各级地方政府融资平台改革具有重要借鉴意义。这一模式率先开创政府债务信息披露制度、推动清理平台及债务、制定投融资公司债务保全方案、建立政府债务偿还计划，从而实现了昆明市辖区内各类融资平台现金流的全覆盖。
在学习国内投融资平台整改创新之举的同时，可以吸收借鉴国外处理政府与基础设施建设投资这一矛盾的先进经验。例如，美国地方政府通过发行免税的市政债券吸引社会资本尤其是有避税需求的中高等收入阶层的资金满足基础设施投资建设的需要，这一措施在我国出台新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）等系列文件后，赋予了地方政府通过举债的方式进行基础设施投资建设的权利，进而可以在全国范围内得以实施，这势必会卸下融资平台长期以来的重担。与此同时，英国政府所推崇的PPP模式近年来也被我国各级地方政府所采用，这一模式同样可以引入融资平台盈利模式的创新之中，通过与民间实力较强的私人资本进行合作，以期达到“风险共担、利益共享”的双赢局面。
（三）规范商业银行贷款行为。一方面商业银行贷款是地方政府融资平台最重要的资金来源渠道；另一方面地方政府融资平台又是商业银行较为重要的贷款客户。近十几年来由于各种原因导致商业银行对地方融资平台贷款发放审批违规的案例屡见不鲜，由此产生的大量呆坏账给银行系统内部的资金安全以及宏观金融市场稳定产生了严重的影响，导致“地方政府融资平台违约风险”成为了银行业重点防范的风险。因此，近年来银监会出台了一系列政策文件严格监管各大商业银行对融资平台贷款的资格审查工作。
商业银行虽然对地方融资平台债务存量的影响力较弱，但可以控制其债务增量的扩张。因此，商业银行必须严守融资平台贷款发放的门槛，审查建设投资项目自身是否具备满足条件的还本付息能力。此外，在进行事前控制的同时，不能忽视事中和事后控制，应成立专门小组严密监控地方政府融资平台每一笔资金的使用去向，做到穿透式监管。在事后必须要评价贷款偿还情况及确保银行资金安全。总之，地方商业银行必须要严格贷款发放程序，保证专款专用，有效防控信贷风险的发生。
五、结论
地方政府融资平台是我国财税制度改革不完善下的产物。一方面这一特殊投资主体的确为地方经济发展、人居环境改善等方面发挥了不可替代的作用；另一方面其所投资项目的特殊性，决定了盈利能力较弱，从而导致其债台高筑。此外，由于当前我国处于进一步深化改革时期，对地方经济发展有重要作用的三大主体间的关系仍然有待厘清。原有的融资平台大举借债、地方政府财政兜底、商业银行“无限制”放贷的模式造成了地方经济的发展建立在高企的金融风险基础之上。一旦外部突发情况破坏了三大主体之间微妙的平衡关系，势必会引发一系列难以预估的后果。尤其是当前我国正处于产业结构调整、经济增速放缓的阵痛期，风险的爆发势必会造成连锁反应，不仅危害了我国金融安全，更将对实体经济造成难以预估的后果。因此，必须对地方政府（融资平台）的债务问题予以高度重视，厘清三大主体的边界，处理好政府与市场的关系，让融资平台与商业银行的经营回归市场化运作的正轨；创新融资平台盈利模式，重塑自我造血功能；严格控制债务规模增量上的扩张，实现融资渠道多元化，严密防范信贷风险的发生。切断风险传导途径、收缩风险波及范围、降低风险影响程度，从而实现新常态下我国宏观经济的平稳健康运行。
（作者单位：中南财经政法大学金融学院）
主要参考文献：
［1］曹红辉.地方融资平台：风险成因与治理［J］.财政研究，2010.10.
［2］吴蔚，艾军卫.地方政府投融资平台风险管理研究［J］.对外经贸，2012.3.
［3］刘兆云，钟毅.地方政府投融资平台风险及其防范措施——基于地方政府投融资公司视角［J］.企业经济，2011.6.
［4］阮佩婷.地方政府融资平台债务风险评估及对策研究——基于中部某国家级高新区的实证分析［J］.财政研究，2013.4.
［5］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007.7.
