［提要］ PPP模式在我国的发展经历了三个阶段，目前主要存在政府决策不甚合理、私人部门融资困难、收入模式与投资回报机制不完善、风险管理不健全等问题。解决之道在于转变政府角色，提升服务水平；创新融资手段，拓宽融资渠道；加强内部治理与外部监督，以及构建完善的风险管理体系。

关键词：PPP模式；问题；对策

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年11月24日

一、PPP模式的概念及发展历程

PPP是由英文Public-Private Partnerships缩写而成的，中文翻译的字面意思是公私合作伙伴关系。目前，国际上对PPP还没有统一的定义，世界上各个国家对PPP的定义有所不同。我国财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）中将“政府与社会资本合作模式”（PPP）定义为：“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。从各个国家对PPP的解释来看，PPP的概念有广义和狭义之分。在广义上，PPP通常就是指公共部门与私人部门建立合作伙伴关系，推动公共事业的建设和发展，这一概念相当宽泛，泛指公私合作，是公私合作模式的统称。它包含一系列具体的模式，例如PFI（私人融资活动）、BOT（建设—经营—转移）、TOT（转移—运营—转移）等。在狭义概念上，PPP模式更多是指一些具体的项目合作模式，比较注重公共部门与私人部门的相互合作，项目相关主体的参与程度较深，各方的地位更加平等，强调共享利益和共担风险。

从广义上来看，PPP在我国的发展大致经历了三个阶段：

（一）2002年之前，我国PPP模式处于探索试点阶段。在此期间，我国开始借鉴西方国家的PPP项目运作经验，并逐渐采用了BOT模式，主要是以利用外资参与合作的形式。1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司共同建设了沙角B电厂，双方合作经营，香港合和公司取得了10年的特许经营权，到期后移交给了国内公司。这是中国首个实际意义上的BOT项目。

（二）从2003年开始到2008年，我国PPP项目处于快速发展阶段。2000年，原建设部正式发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城［2002］272号），通过政策提高私人部门的参与积极性，鼓励社会资本、外国资本等多元资本参与到市政公用设施建设中。这些政策推动了PPP模式在市政公用设施建设领域的推进。此外，高速公路、地铁、体育场馆等项目的建设当中，也开始有了社会资本的参与。例如，北京地铁四号线、国家体育场等代表性项目都是在此期间建立起来的。

（三）2009年以来，我国PPP项目进入调整阶段。由于受到全球金融危机影响，我国政府开始推行积极的财政政策和刺激经济增长的计划，在该计划下，各类公共基础设施建设的投资由政府主导，各种融资平台开始被政府进行充分利用，解决了政府无法以市场主体身份参与投资的问题。全国各地的许多投融资平台公司承担了城市基础设施建设的投融资职能，主要采用了BT模式、政府委托代建等方式进行运作。因此，这也使得社会资本在相关领域的参与度有一定程度的下降，PPP模式还处于调整阶段。2013年国务院连续发布了多项促进和鼓励社会资本参与公用事业投资的政策文件，并对一些有碍公平竞争的政策法规进行了清理。

二、PPP模式在我国发展中存在的问题

（一）政府决策不甚合理。政府是PPP项目前期的决策者，需要通过对社会公众的需求进行识别、汇总，并通过一系列决策程序对公共产品与服务的数量、质量、价格以及生产方式进行选择，同时分析市场供给状况，选择合适的社会资本参与进来，制定PPP项目合作计划。但是，受制于自身经验、理性、知识水平、利益等相关因素，政府部门往往会在前期决策这一重要环节做出不合理的决定。主要表现在项目的选择、价格的确定以及社会资本的选择上。

1、项目选择。政府选择合适的PPP项目，需要充分汇总社会公众的需求与偏好，了解公众需求，同时结合自身的财政能力进行充分的论证，从而确定需要提供的公共产品和服务。但在实践当中，我国有许多地方政府仅仅是出于增进政绩、缓解短期财政与债务压力的目的，忽视了这些项目是否具备足够的吸引力，是否在政府财政承受能力范围，仅凭某些部门或官员的项目选择话语权，就做出了选择PPP模式的决策。这些没有经过充分论证和考量的PPP项目会给PPP的实施及运作带来诸多不利影响，也会给政府和社会公众的长期利益带来损害。

2、价格确定。公共产品和服务的价格确定也是需要在考虑多层因素后进行慎重决定，既要进行成本计算、收益预算，充分尊重市场价格规律，也要充分听取公众意见，维护公众利益，防止社会资本定价过高，同时还要考虑到保留适当利润以激励社会资本。多种因素的纳入，对于政府做决策来说又是一大难题。例如，当政府推出的PPP项目缺乏吸引力时，政府为鼓励社会资本参与，缓解财政压力，可能会盲目地向私人部门承诺高回报、高价格，有的地方政府还会将吸引力不高的项目与有丰厚利润的项目打包推出。

（二）私人部门融资困难。PPP项目需要较大资金投入，私人部门参与PPP项目，仅靠自身拥有的资金往往难以满足项目的需求，还需要通过各种途径融资。目前，我国PPP项目在融资上缺乏多样化的手段，主要原因是我国金融体系尚不健全，在现有体系下能够获得的保障还不够，相关金融管制比较严格，融资受到的限制比较多。对于私人部门来说，大部分融资都集中于银行。但是，相比国有企业来说，私人企业通过银行贷款会遇到更多的歧视待遇和限制性条件，难以获得同等待遇，可以得到的融资量较小，需要付出的成本更高。我国私人企业在融资信用担保方面处于弱势，私人资本的信用担保机构能力有限，想要获得贷款担保相对比较困难。另外，私人企业从资本市场获取融资也有着诸多障碍，在发行股票、债券融资等方面，私人部门受到的限制较多，难以有效地通过此方式获取项目融资。

三、解决对策

（一）转变政府角色，提升服务水平。在PPP项目中，政府首先要对自身有清晰定位，应该主动改变过去在基础设施建设中的主导者角色，转而向PPP项目中的合作者、指导者、监督者过渡，最终成为服务者的角色。在这一角色转变的过程中，要充分尊重私人部门在项目中的合作地位，不能一味地去主导项目合作方向，而是要更好地去发挥与私人部门的合作、监督、指导作用，要积极与私人部门形成利益共享、风险共担的商业合作机制。政府在PPP项目中从统治与管理者角色转型为服务者，最为关键的是关注公众利益，并处理好公众利益与私人部门利益之间的关系。在PPP合作模式中，政府首先应该从公共利益出发，识别公共利益诉求，选择社会公众真正需要的产品和服务，然后界定合理的公共产品和服务供给方式，选择项目的合作伙伴，之后在具体的PPP项目建设与运营中，充分发挥自身与合作伙伴的作用，减少行政干预，尊重市场规律，尽自身最大努力来为社会公众提供更好的公共产品与服务。

政府在PPP项目中对自身角色有正确定位后，还需要努力提升自身的服务水平。就我国目前PPP模式发展来看，我国政府还存在着整体服务水平不高，各层级、各地区之间服务层次不齐等方面的问题。一个PPP项目从前期准备到后期实行，政府决策都是关键环节，关系到整个项目的走向与成败，因此政府应该努力提升自身的决策水平。具体表现在以下方面：在项目识别与选择阶段，要充分运用专业知识，征询专家意见，对项目进行物有所值评价，进行充分的调研，同时也要考察自身的财政承受能力，要避免项目选择不合理、效率低下、项目方案不科学等问题；在价格确定等方面，要充分尊重市场规律，广泛征求群众意见，避免盲目定价的做法；在社会资本的选取上，要认真考察私人部门的专业实力、资金实力，通过公平公正、公开透明的方式开展招标投标工作，在评估方面邀请专业人才，做出科学公正的评定。总之，政府致力于自身服务水平的提高，应对PPP模式有清晰的认知，有相关专业知识作为基础，不断地提高工作效率。

（二）创新融资手段，拓宽融资渠道。目前，我国PPP项目的融资手段和方式还不够丰富，尤其是对于私人部门来说，在融资问题上还面临着许多障碍。融资问题得不到有效解决，会影响到项目进程。因此，要采取措施不断拓宽PPP项目的融资渠道，在借鉴国外经验的基础上，创新融资方式，探索出真正适合我国PPP项目实际情况的举措。目前可以从以下几方面入手：一是放宽对私人部门的贷款限制，降低其融资成本，鼓励国有银行、商业银行、政策性银行对PPP项目予以支持；二是进一步放松养老基金、社会基金、住房基金等基金的限制，鼓励相关基金进入基础设施建设领域，支持PPP项目建设，设立PPP项目担保基金，防范相关资金风险；三是充分利用资本市场激活PPP项目，将PPP项目与证券市场相结合，在充分利用PPP项目资产证券化的同时，加强顶层设计，进一步完善资产证券化政策支持体系；四是加快出台相关支持PPP项目发展的政策，鼓励金融机构推出新的产品支持PPP项目发展。在创新PPP项目融资手段的过程中，也应该继续加强金融监管，维持金融市场秩序，防止因片面强调金融创新而导致PPP项目融资混乱的局面。

（三）加强内部治理与外部监督。在现有的PPP项目合作机制下，由于政府、社会资本、公众三方之间没有形成有效的制约与监督机制，经常导致公众的利益诉求得不到满足，私人部门的收入模式与投资回报机制不健全等问题。解决此类问题，应该从加强内部治理与外部监督着眼。从内部治理来看，应该通过改善现有的组织结构设计、合作机制来形成对PPP项目中各利益相关者的制衡，具体来说，要改善PPP项目中的决策机制、激励机制、监督约束机制等来规范各利益主体的权力、责任以及行为。例如，针对PPP项目在运营中的价格调整问题，通过让社会资本、公众与政府部门一同参与决策，可以防止政府过分运用行政权力进行主观调价，让各方在充分讨论协商的基础上达成共识，有利于建立起更合理的投资回报机制。从外部监督来看，要积极引入第三方监督，改变当前单纯由政府进行监督的局面，从而使项目合作更加透明公正。加强外部监督，主要是发挥社会公众的力量，充分利用专业的审计和评估机构、行业协会、社会团体等民间组织的作用。内部治理和外部监督的核心是使项目各参与方的地位更加趋于平等，行为更加规范，决策更加科学，最终使PPP项目成功运行。

（作者单位：中南民族大学管理学院）

主要参考文献：

［1］张明玉.政府与社会资本合作（PPP）项目融资法律问题研究［D］.东北财经大学，2016.

［2］纪彦军，雷飞伦.我国PPP模式及其运作研究［J］.产业与科技论坛，2007.8.

［3］江川.国内PPP运作模式研究［D］.首都经济贸易大学，2016.