［提要］　随着城市化进程的不断加快，基础设施建设需求也越来越大，但基础设施建设过程中消耗时间很长，投资资金也很大，政府需要消耗巨大财力、物力和人力，在这样的背景下，PPP融资模式开始不断地活跃起来。PPP融资模式的发展，减少了国家和政府的初始投资数额，缓解了国家和政府的财政压力。

关键词：PPP融资；政府财政；资产证券化

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年11月17日

一、PPP融资现状及意义

（一）PPP融资模式多样化，融资效率提升。中国的经济发展十分迅速，国土面积广阔，人口众多，政府的财政支出数额十分庞大，财政压力呈逐年增加的态势。在融资模式上，政府已经从单一的主导融资模式中进行转变，采用政府和社会资本合作的方式，使得融资模式逐渐开始朝着多样化发展。政府和社会资本合作的项目融资方式简称为PPP融资，该种融资模式是政府和社会共同进行融资的方式，期间风险共担，利益共享，在PPP运营的过程中，主要是注重公平的承担风险，合理的实施激励分配。PPP融资主要应用在社会基础设施的建设中，基础设施建设的种类复杂，期间存在一定的不确定性，所以在这样的现状下，就要求PPP融资模式具有一定的应对能力以及灵活的机制，来应对一些不在计划之中的意外事件的发生，还要在实施之前制定详细的规划。我国属于经济发展中国家，虽然近些年来国家经济发展迅速，人民生活水平在不断提高，但是对于基础设施的完善和建设还存在很多的不足之处，尤其是近些年来才实施的PPP融资模式，该模式中政府依旧充当主体，承担主要风险，政府承担过多的风险，私人承担的风险就会变小，私人在成本的控制上进行缩减，最求更多的利益，就会导致工程质量下降。PPP融资模式的主要发展作用，就是使我国目前单一的政府融资模式得到丰富，减少政府的财政压力，提升资本的利用效率，加快经济的发展，经过尝试PPP融资模式的试验和使用，PPP融资模式已经开始得到社会和国家的认可，既丰富了我国的融资模式，也提升了资本使用率，是我国未来基础设施建设中不可或缺的融资发展模式。但是，由于我们国家在PPP融资模式上面的使用还不是很普遍，发展经验少，所以我国的PPP融资模式的发展还存在一些问题，需要不断地改进和完善，才能更好地帮助国家、政府解决财政压力。

（二）资金有效配置缓解政府压力。PPP融资模式的建立和发展，能有效地提高资金的利用率，调动民间资本的运转，帮助政府减少财政政策上的压力，加速经济的发展。随着国家经济的发展，一些发展问题也逐步暴露出来，基础设施不完善、医疗保障水平低、生产过剩等问题都已经开始显现出来，面对这些发展中的问题，国家需要不断地筹集资金来进行改革和完善，加之以政策进行调和，我国已经连续几年都在实施积极的财政政策，2017年中央经济工作会议中也明确指出了2017年我国将实施更加积极的财政政策，用于基础设施的建设、保障民生、助力供给侧结构性改革发展。在这样积极的财政政策下，财政的支出数额很多，国家财政压力巨大，有效的资金配置，高效的资金使用率能够很好地缓解政府财政政策压力。在这样的情况下，PPP融资模式的发展正适用于目前我国的经济发展建设中，PPP融资模式可以调动社会资金，将社会闲置资金加以利用，充分利用市场对资源进行调节，减少国家财政支出，优化配置资金，缓解国家财政政策压力。并且转化了国家在基础设施建设中的角色，使得原本的资金筹集者、实施者转变成为了基础设施建设中的监管者，主要监管资金的使用和工程质量，减轻了政府的压力，释放了许多人力、财力、物力，可以投入到更多有需求的地方。社会资本寻求利益，在面对严格的质量要求和资金限制的境遇里，民间资本一定会寻求创新，不光是在实施体制上，在技术上也会得到创新，能够有效地推动社会的进步。目前，国家在农村的经济建设步伐逐渐加快，农村本就是经济发展落后的区域，再加之经济发展水平低，所以在基础设施的建设当中需要的财政拨款更多，这无形中也对政府的财政施加了一定的压力，在这样城乡一体化发展的环境中，PPP融资模式缓解政府财政政策压力，推动社会发展，适应时代发展的需求。

二、PPP融资发展过程中存在的问题

（一）虚假PPP项目融资。PPP融资缺乏政府的正确引导，市场上虚假PPP融资案例时常发生，目前伪PPP融资已经成为了PPP融资发展的一大难题，阻碍着PPP融资向前发展。目前，我国的PPP融资正处于发展阶段，PPP项目很多，但是财政部对于PPP项目具有严格的要求，对于一些不符合要求的项目是不予批准进行融资的，但是由于正处于发展中，所以PPP融资的相关制度还不完善，就给虚假PPP融资创造了机会，虚假PPP融资会加重地方债务，引发地方债务危机，降低政府债券的信誉度，加重政府财政压力。PPP融资相关法律不健全，缺少对于PPP融资的法律约束和参考，在治理虚假PPP融资时，难以找寻法律参考。没有法律法规的限定，PPP融资市场就会变得混乱。

（二）PPP融资地域不平衡。近年来，PPP融资模式在我国的基础建设项目中逐渐得到应用，PPP融资的发展可以减轻政府的压力，解决政府的资源紧张问题，节约人力、物力和财力，还能加快城市基础设施建设步伐，缩减工期，提高效率，提高资金使用率。但是，PPP融资在其发展的过程中，还存在着地域发展不平衡的问题，PPP项目在我国实施的周期短，很多城市都还没有采取这种融资方式，继续沿用政府单一融资建设的老路，基础设施建设全部由政府进行调控，不仅完成工期长，并且开销大，财政压力也大。PPP融资的发展地域十分不平衡，根据调查数据显示，PPP融资发展的主要地域在河南、贵州、山东等地区，这些地区正处于建设加速时期，建设资金需求大，并且政府财政收入比较少，所以PPP融资在这些地区得到了迅速发展。但是对于一些大型的、经济发达的城市来说，对PPP融资的需求很小，政府本身对其也不重视，就导致PPP融资的地域发展不平衡。

（三）PPP资产交易困难。首先，从PPP项目的发展规模上可以看出，PPP项目主要涉及的都是一些社会公共设施建设，通常这样的设施建设规模都很大，在大规模的建设过程中对资金的需求也是巨大的，PPP项目对于资金实力的硬性要求是具有依赖性的，没有资金就无法进行PPP项目；其次，PPP项目投入资金的回报周期很长，由于其工程量很大，所以前期投入的资金量也很大，由于投资的都是一些基础性的公共设施建设，盈利数额很小，这些原因都导致了资金回笼周期长，并且其中大部分的项目都不是证券化项目，在这样的情况下，PPP资产想要进行交易就变得很难，没有竞争对手，所以PPP资产交易也变得困难起来了。市场交易不活跃，就会导致风险的发生，投资者难以将其PPP项目进行风险转移。根据数据显示，现在我们国家的可行性PPP项目资产量已经达到13.2万亿元，但是其中只有1/3正在实施中，还有大部分没有进行实施，能够建立健全规范化的PPP资产交易转让市场是解决PPP资产交易困难的主要途径。

三、PPP融资发展建议

（一）完善相关法律法规。PPP融资模式的发展能够帮助政府减少财政压力，但是在减少压力的同时也会产生一些问题，一些社会资本会控制成本，降低工程质量，工程延期，难以到期交工，造成损失等问题，这些问题的形成原因就是因为没有完善的法律法规进行管制。首先，国家和政府应该制定针对PPP融资发展的法律法规，使得在面对问题的时候，可以找寻到相关的法律条文作为依据，减少违规违法的发生，在制定法律法规条文过程中，要细致化制定，因为PPP融资的发展周期很短，暴露的问题还很少，在未来发展过程中还存在一些问题和变动，法律条文的制定要有针对性，针对专门的问题，进行专门的法律规章制定；其次，法律条文的制定必须明确划分，政府和社会资本之间所需要负担的责任、履行的义务和承受的风险，只有将这些划分清楚，才有利于将来处理问题的时候划分责任，这样不仅做到了公平执法的原则，还有利于保护社会资本，调动社会资本的积极性；最后，出台针对政府的法律法规文件，因为政府主体的特殊性，政府既是PPP融资的参与者，又是PPP融资的监管者，具有双重身份，所以国家应该根据各地区的情况，制定法律用来约束政府及其职能部门，在法律条文中明确出政府的职能、权力和应尽的义务。只有建立严格的法律法规制度，才能使PPP融资的发展有法可依，才能使其项目发展顺利。

（二）引导资源合理配置

1、加强政府引导。面对PPP融资项目地域发展不平衡的现状：首先，政府作为PPP融资项目的发展主体，很多地区的政府对于PPP融资的发展模式不重视，还是沿用传统的单一融资方式，政府单独出资完善基础设施，但是大部分基础设施的资金成本收回时间很长，政府的财政压力很大，作为主导地位，政府应该率先实施优惠政策吸引民间资本进行合作；其次，政府应该明确自己在合作中的地位，保障企业的资本不受损失，只有在这样的投资环境中，社会资本才能放心进行投资，大胆引进资本用于基础设施建设的合作中来；最后，政府应该加强宣传力度，正确宣传PPP融资的作用以及应用的意义，对于企业和社会发展的好处，让社会资本和人民可以正确地去认识PPP融资，不会产生错误的理解。

2、创造公平竞争环境。PPP融资模式是建立在公平竞争的环境之中的，由于各城市之间的经济发展各不相同，一些经济发展水平低，人均收入低的地区，往往得不到公平的竞争，受到不公平的竞争待遇，所以应该创造公平竞争环境。首先，要具有完善的计划策略，在进行PPP项目的制定中，要设计完善的方案，确定合理的价格，在项目运行的过程中建立严格的监管制度；其次，政府作为PPP融资的监管者和主体，应该主动给予一些竞争能力差，经济发展落后地区一些优惠政策，像在征地方面给予一定的补贴，在购买商品中给予一定的税收减免，只有这样才能使PPP融资模式的发展更加公平，使得区域之间的竞争公平。

3、深化PPP模式探索。在对PPP模式的研究过程中，应该深入其内部进行探索和研究，探索PPP融资模式发展的核心，实施有效的手段对PPP模式进行研究。首先，国家和政府应该积极地实行以大带小的PPP融资新战略，利用大的PPP项目带动更多小项目发展，这样有利于经济的发展，更有利于提高资金的使用效率；其次，深化PPP模式需要加强业务的专业化水准，进行专业化的培训，政府部门应该聘请国内外资深的专业学者和专家，来对PPP融资进行讲解，树立正确的PPP融资模式理念，提升政府相关人员和社会相关人员的业务水平；最后，应该建立PPP项目库，政府将本地区的基础设施项目进行集中和整理，将数据进行收集，然后统一进行招标，寻找有意向的社会合作者，全程透明化、公开化，保证竞争的公平性，这样可以调动社会资本的活动性，也有利于扩宽融资渠道。

（三）积极促进资产证券化

1、提高资产透明度。想要提高资产交易的流动性，首先应该对项目进行规范化管理，严格制定计划书，合理地预算金额，这样严格的流程制定，能有效地提升PPP资产的透明度，促进资产证券化；其次建立严格的监管机制，对PPP项目进行全程的监管和核查，保障每一个环节都是清晰透明的，在这样严格的监督管理体系之下，可以提升PPP资产交易的信誉度，有利于PPP资产进行证券化；最后建立严格的信息披露机制，PPP资产应该将其股权、运作发展模式、未来发展规划、项目债权等一系列财务问题向社会公众进行披露，使得PPP资产的财务问题透明化，增强项目的证券化信服力，有利于实施资产证券化，并且在流通市场也会得到投资者的喜欢。

2、加强二级市场建设。根据相关的数据统计，在我国仅2017年第一个季度全国PPP项目签约的金额就达到了3，560亿元，预计在未来的三年里，PPP项目需求资金将达到30万亿元，想要PPP项目资产交易具有流动性，就必须在二级市场建立专门化的PPP项目资产交易管理平台，该平台的建立规范了PPP项目资产交易的规章制度，能够将交易者聚集到一起进行交易，增加了资产交易的流动性。交易市场的建立，使得PPP项目资产交易变得公开、透明、专业化了，更具有一定的权威性和号召力，有利于促进PPP项目资产交易。

3、完善定价机制。完善PPP项目定价机制：首先，我国可以借鉴国外的先进经验，来进行完善本国的发展，采取价格上限监管方法，设置基准管制价格，并根据物价因素等实际情况动态调整；其次，保证政府和社会资本在合作中的平等地位，建立风险分担的动态管理机制，合理进行风险分配。同时，鼓励金融产品创新，针对投资者不同的风险偏好和收益率要求来设计产品，从而吸引更多的社会资本。

（作者单位：辽宁对外经贸学院）

主要参考文献：

［1］刘钰.我国PPP模式的发展现状及其对策［J］.当代经济，2017.7.

［2］魏济民.中国特色PPP法律实务与案例精选［M］.北京：法律出版社，2016.9.

［3］陆佳佳.中国PPP发展现状、困境与建议［J］.中国市场，2016.11.

［4］王彧.中国PPP项目的发展现状及其问题［J］.上海大学学报（社会科学版），2017.5.

［5］吴波.浅谈PPP模式的发展［J］.武汉金融，2017.1.