［提要］　电子政务作为政府治理的工具，其发展对于推进政府治理、实现善治大有裨益。但电子政务作为一种执行技术，是认知、文化、结构和政治嵌入的结果，制度、组织结构的安排极大地影响着其使用和效果方式，并未能推动制度的有效变迁，反而出现了种种困境。本文主要探讨电子政务嵌入政府治理面临的问题、原因及对策。

关键词：电子政务；政府治理；信息技术；制度结构

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2016年1月6日

一、电子政务嵌入政府治理存在的主要问题

我国电子政务由于受起步较晚、经济发展的不平衡、制度环境仍未有效建构、传统价值观念等多种因素的影响，在嵌入政府治理的过程中面临诸多问题。

第一，对电子政务认识不足，理论有待完善。对电子政务的认识问题，是关系到网络信息技术应用于政府建设成败的重要因素。只有首先把观念意识转变过来，才可能真正推动电子政务的建设。首先，电子政务作为一种舶来品，国内各界对其认识存在偏差。一是过于强调信息技术的作用，认为只要将信息技术应用于政府，就必然会改善政府的公共服务、实现政府工作流程的优化、制度组织结构的合理；二是学界至今仍未形成对电子政务的统一认知，使得电子政务在具体应用中缺乏统一的理论作指导，长期缺乏统一的规划与设计；三是政府传统的行为方式导致公务人员观念陈旧，对待电子政务较为冷漠。政府传统的办公方式是文件纸张的上传下达、面对面的布置工作。而电子政务强调无纸化办公、信息的及时交流互动、组织结构的扁平化，要求公务人员改变传统的行为方式，必然会使部分公务人员难以适从、对其进行抵制。同时，社会公众在电子政务建设过程中参与度低，对电子政务的认识不够。据一份调查显示：“在我国不到15%的网络用户中，仅有20%的人知晓政府网络地址，即占总人口的3%左右，而在美国有60%的人知道政府网站并接受其信息服务所带来的便利”。

第二，电子政务存在重建设、轻应用的问题。我国电子政务的发展历程，可以看成是自上而下、中央政府推动的过程，电子政务实现的渠道单一。自上而下推动的作用是显而易见的，可以快速地推进我国电子政务的发展，缩短与世界发达国家的“数字鸿沟”。但其负面效应也较为凸显：一是表现为政府提供的电子服务常常会脱离企业与社会的需要，与企业电子商务、社会的发展脱节；二是自上而下的实现方式可能导致地方政府尤其是县乡一级政府的电子政务建设对上而不对下负责，只是为了应付上级政策，而并没有为公民、企业、社会提供实质性服务，不注重对公民社会的回应、不强调二者的互动与协作。在电子政务建设中，“普遍偏重硬件资源的投入，软件投入在整体投入中的比例普遍低于30%，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用上网需要”；三是政策推动的形式可能使得电子政务建设不连贯、持续度不够。

第三，电子政务建设缺乏明确的战略规划、强有力的领导。我国虽然已出台了一些发展电子政务的具体规定，但统一的规划与标准尚未有效的建构。按照国际通行的标准，电子政务的建设分为四个层次，其发展层次越高，难度也就越大。同时，我国“条块分割的管理体制与电子政务的统一性、开放式、交互性和规模经济等自然特性之间产生冲突”，要求政府必须在电子政务建设过程中立足于经济发展水平、网络信息技术的进步、公民社会发展对电子政务的要求、公民对信息技术的掌握等诸多因素制定全国性的中长期战略规划。

电子政务的建设涵盖了立法、行政、司法、政党以及事业单位等诸多公共领域，强调相关部门信息的交流与共享、事务的合作与协调，这就要求无论在纵向还是在横向技术、产品、管理等诸多方面要具备较为统一的标准、一致的“口径”，需要强有力的机构对其进行领导。而目前由于缺乏强有力的领导，导致各层级各部门各自为政、各行其是，纵向、横向之间缺乏合理健全的信息沟通反馈机制，“信息孤岛”现象存在并进一步显化。

第四，推进电子政务建设的法律和组织制度有待进一步有效建构。我国电子政务起步较晚，但发展迅速，急需出台相关法律对电子政务建设进行规范和引导。虽然我国相继颁布了《互联网信息服务管理办法》、《电子签名法》、《政府信息公开条例》等法律法规，地方政府也制定了一系列规章，但依旧不能适应电子政务快速发展的需要、部分领域存在法律“真空”的现象。当前，电子政务的法制化工作推进依旧较为缓慢，“一是保障政府信息化的基本法律缺乏，如政府信息公开法、政府信息资源管理法；二是原有的一些法律已不适应信息化时代的要求，如著作权法、专利法、刑法，等等。”

随着信息技术的不断发展，“虚拟政府”的形态在国外部分地区开始显现。虚拟政府作为政府未来的一种发展模式，相信随着我国电子政务的不断完善，公民对信息技术的不断掌握，也将在我国得以出现。而我国现今正处于体制转轨、社会转型的关键时期，官僚制依旧不够完善，体制机制不健全，规则意识和法制观念尚未在公民社会中得以全面树立，成为推进电子政务建设的障碍。

二、电子政务嵌入政府治理面临困境原因探析

第一，制度的视角。网络信息与通讯技术作为一种“执行技术”，其应用是在既定的制度、组织结构安排下达成目标的手段。科学技术在任何时候都只是一种工具，科技要发挥其作用尤其是应用于公共事务的管理与治理时，其成败往往取决于政治与制度赋予其具体的内涵。简单说来，电子政务的发展不仅仅与网络技术的发展相关，很大程度上可能依赖于现行政治制度对其发展的期望。

“技术主导倾向”和“技术决定论”过于强调网络信息技术的作用，忽视在电子政务建设中真正的主导者是政府而非技术。政府对于电子政务的需求虽有来自外界环境的压力，但真正推动电子政务建设的动力来自于政府内部，来自于既定的价值体系和制度安排对达成目标的需要，来自于组织结构和政治制度对网络信息技术期望的程度。但现行组织结构和制度安排并不必然与电子政务建设正相关，甚至可能存在希冀通过网络信息技术的应用强化部分现行不合理组织制度运行的意图。

第二，社会环境的视角。电子政务作为执行的技术，其发展是经济水平、历史文化、价值认知、行为模式等多种因素综合嵌入的结果。电子政务是舶来品，在我国发展必有一个本土化的过程。而本土化的过程，就是与我国经济发展水平、传统文化、价值观念、行为认知等生态系统的重要部分相磨合的过程，电子政务建设的顺利与否、发展的程度也必然会受这诸多因素影响，甚至可能由其决定。我国电子政务呈现出理论认知的不足、地区和城乡“数字鸿沟”、脱离社会需求的问题与社会整体环境密切相关。

改革开放30余年来，由于基础条件、地理位置、政策倾向等区域性差异，我国各地经济发展差异明显，呈现出东中西部三级阶梯特征；同时城乡差异极大，形成了独特的二元经济结构。经济发展水平的高低直接影响着电子政务的建设水平，经济发展水平高，意味着具有更为雄厚的财政实力为电子政务建设作支持，公民对网络信息技术掌握水平更高、对政府信息化要求更强烈，公务人员对电子政务的理解认知更为深刻；反之，电子政务则缺乏发展的动力。因此，我国电子政务的发展水平往往与地区经济发展程度同步，总体上东部经济发达地区电子政务的发展水平较高，中西部欠发达地区发展水平低；同时城市电子政务的水平远远高于农村地区。包国宪、周云飞根据电子政务制度建设、人力资源建设、建设方式、门户网站绩效评价等四个维度对东部城市广州与西部城市兰州进行了比较研究，依据美国电子政务发展阶段的划分方法，认为“广州市电子政务建设进入了第四阶段，而兰州市则处于第一阶段”。

传统文化、价值认知、行为模式是影响我们对待电子政务态度的三个重要变量，而传统文化、价值认知、行为模式三者之间存在着递进影响与强化互补的关系，也即传统文化影响公民社会的价值认知，而价值认知进一步指导公民社会的行为模式，同时通过行为模式强化传统文化与价值认知。我国具有崇尚人文科学、忽视技术作用的文化传统，这一传统使得社会对待外来技术持一种批判、否定的消极态度，一定程度上影响了科学技术的实际应用，尤其在欠发达地区的影响十分明显。我国推行“政府上网工程”以来，政府网站在全国各地迅速建立起来，但“政府网站出现了‘三多现象’：‘空站’多，‘老站’多，‘死站’多；具体变现为：建设不合格、更新不及时、信息不完备”，而这类问题的根源在于政府对于电子政务的认知存在偏差，“打算用高科技的‘门面’和投资浩大的‘政绩工程’来谋求自己的政治资本”。于是，我国电子政务重建设、轻应用的问题日益彰显。传统官僚政治文化的固化，政府的办公方式习惯于文件的上传下达、面对面的布置工作，强调对信息资源的垄断与控制，均不利于电子政务的发展与推进。而公民大众也深受这一传统的影响，常以一种被动的姿态对待政府信息化，主动参与度低，使得政府信息化成为政府的事，与社会的实际需求脱节，进一步导致社会对政府电子政务建设的冷漠。

第三，公共治理的视角。电子政务强调政府与市场、与公民社会以及政府纵向横向的整合互动、合作协调，建设层次越高，对于市场、公民社会的互动协作能力要求越高，也即强调公民社会的培育、社会资本的增加。罗伯特·帕特南将社会资本引入到政治学研究领域，将之从个人层面上升到集体的价值取向，将其定义为“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。

美国对电子政务发展的划分，具有一定的参考意义。其将电子政务划分为如下四个阶段：“第一阶段主要是提供一般的网上信息，简单的事务处理；第二阶段，发展门户网站，更复杂的事务处理，实现初步协作；第三阶段，实现政府业务的重组，建立集成系统；第四阶段，建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公民的互动、交流与服务。”第一层次只是涉及建立单个机构的网站，发布网上信息，进行简单的事务处理。这一层次无论对于政府内部纵向横向的整合还是对于外部与公民社会的互动协作要求都不高，属于电子政务建设的起步阶段、最低层次；第二层次是建立政府机构间网站，利用网络技术在机构间内部进行数据信息交流共享，在网上进行更为复杂的事务处理，政府部门在纵向横向实现初步协作，开始注重对公民社会的需求作出回应；第三层次是建立健全政府内部机构网，建立辅助业务管理信息系统和领导决策支持类应用系统，构建部门内部的数据管理与集成系统，对政府业务流程进行重组。该层次涉及到政府部门内部业务流程的重新设计，构建与公民社会发展相适应的网络公共服务体系。因此，“需要整合执行项目以及其他内部的结构安排，该类整合往往比机构建网站更为复杂”；第四层次是对政府进行跨部门跨机构的改革与重组，建立具有适应能力的政务处理系统，以期实现政府与企业、公民社会的互动、交流和服务。这涉及整个政府系统的整合与变革，涉及到深层次的组织结构与制度安排，同时强调与公民社会的互动协作，提供的公共产品和公共服务与社会需求相匹配。通过对电子政务四个发展层次的了解，我们不难发现随着发展层次的提升，对于政府的管理整合能力的要求亦随之增加，同时更为强调与公民社会的互动协作，这就必然涉及到社会资本问题，其是能否提升协作能力的关键。在此，引述简·芳汀教授关于虚拟机构和执行难易程度的论述加以论证，如图1所示。（图1）

我国传统社会具有相互协作的优良传统，社会资本浓厚，但其存在的环境是社会生产力低下，唯有通过互相合作才可能维持生计；同时建立的基础是狭小地域范围内互相熟识的乡土社会。宗族长辈的权威以及居民团体的强大舆论压力造就了彼此的相互信任、确定了较为明晰的规范，促成社会资本的维系和发展，而社会资本的积累又进一步加强区域范围内的合作。经过近200年的现代化，我国传统集体行动的基础已不复存在，具有现代意义的网络合作体系尚未有效建构起来，导致现代公民社会、社会资本发展不完全、不成熟。

第四，利益集团的视角。电子政务如同其他公共政策的制定与实施一样，是对权威价值资源的再分配过程，必然导致部分群体有所得部分群体有所失或获取的资源发生相对的变化偏离，必然会遭受既得利益团体的反对，受传统行政体制与制度惯性下获益群体的阻碍。

电子政务建设的过程是一个政策资源分配、价值观念转变的过程，其发展层次不同，所受的阻力亦不同。首先，在机构网站建设阶段，所受的阻力较小，且较多来自于政府公务人员个人，主要源于公务人员传统的价值观念、办公行为方式与网络信息技术应用的要求相冲突，当然电子政务的建设需要大笔资金的投入，预算受损的部门也可能对电子政务的建设持抵制态度；其次，当电子政务发展到机构间网站建设层次时，对机构的内部结构、价值文化以及跨越机构间权力提出需要，政府门户网站建构要求以企业、公民的需求为基础，由于资金投入更大，需要公务人员掌握网络信息技术、重新确立“为民服务”的价值观念，要求部门间数据的整合共享，对于相对固定的资源分配方式和官僚政治文化是一种新的挑战和冲击，必然引致公务员群体甚至是政府部门的集体抵制，但集体抵制的范围局限于单个的部门，相对分散；再次，当电子政务推进到第三层次时，要求建立完善的机构内部网，对政府公务流程进行再造，如“一站式”服务的构建、部门间进行整合重组，已不再停留在技术的层面，实质上已开始波及组织结构与制度层面的东西，所受阻力可能来自于整个层级甚至一个系统；最后，也即电子政务建设推进到第四阶段时，需要的是政府系统在运行方式、组织制度、政治结构上进行整体而又重大的变革，阻力不仅仅是公务员群体与政府单个部门，传统行政体制、政治制度将是最大的障碍。

三、电子政务嵌入政府治理的对策

政府治理是“在既定的历史背景下，为实现特定目标而选择的政府管理社会的权力与权利结构以及运行机制”。每个时代均有与之相匹配的政府治理模式，而伴随网络信息技术的兴起与迅猛发展，新公共管理运动的持续发展，一种新的政府治理模式开始显现——电子政务。而电子政务要真正成为一种治理模式，须从制度、社会环境、公共治理、利益集团等路径实现对政府治理的嵌入。

第一，制度的路径。官僚机构的重组、组织结构与制度的优化设计，是推动电子政务嵌入政府治理的根本。电子政务作为一种执行的技术，可能出现两种结果：一是网络信息技术的应用成为传统不合乎信息社会发展的结构与体制的附属物，传统组织制度得以进一步强化和延续；二是通过电子政务的不断发展与建设，对组织制度的变革和完善产生正向推动力，从而为建构灵活、高效、廉洁的现代化政府提供支持，以适应环境的急速变化，提升政府的回应性和适应力。因此，有必要通过一系列的组织结构与制度的建构来推动电子政务的发展，通过制度与电子政务的积极互动使得执行技术产生正面效应、相互强化，形成持久的推动力。

第二，社会环境的路径。经济发展水平的提升、传统价值认知、行为模式等社会生态的转变，是实现电子政务嵌入政府治理的基础。电子政务的建设需要强大的经济支持，一定程度上可以这样认为，电子政务的建设与经济发展的水平是同步的。电子政务建设并不仅仅是简单的建立几个政府门户网站，而是涉及后续的长期建设、运行、维护、更新；电子政务越向高层次发展，越强调“幕后”的互动与协作，每一步都得以资金为后盾、以投入为保障。同时，传统文化、价值认知以及行为方式的转变对于推动网络信息技术应用的作用不容忽视。唯有对电子政务有正确的认识，形成统一的理论基础，进行规划与统筹，并将电子政务的建设与公民社会的实际需求结合起来，以一种“服务人”的理念取代“管制人”的角色，才可能真正有效地解决当前电子政务建设重建设、轻应用的问题。社会整体环境的改善，是电子政务有效构建的基础。

第三，公共治理的路径。电子政务意味着公共治理范式的转变，“网络治理”作为一种新的治理路径，强调政府层面与其他社会主体信任合作以共同处理公共事务，其不断完善是电子政务嵌入政府治理、向高层次发展的关键。一方面政府加强对市场、第三部门的培育，为市场、第三部门的发展创造良好的环境，通过法律规范等一系列规则的制定对其他社会主体进行有效的管理；另一方面政府在公共事务管理和公共服务供给方面应加强与其他社会主体的合作，加强社会资本的积累，重构公民之间的信任与协作，将政府“管不了、管不好”的事务交给其他社会主体来管理，有效地建构公共服务供给的合作网络。

第四，利益集团的路径。电子政务的建设是资源价值转移分配的过程，建立健全电子政务建设的协调运作机制，消除利益分歧、减少政府内部阻力，是推进电子政务嵌入政府治理的重要因子。在电子政务的建设过程中，我们不仅要营造有利于正面因子发挥作用的空间，还应该减少负面因素的消极影响。电子政务建设是一个资源转移、价值分配的过程，来自传统既得利益群体的阻力必然存在，但其阻力的大小取决于有没有一套成熟可行的机制去协调利益的分歧、化解既存的矛盾。建立健全电子政务的协调运作机制，争取将负面的不利因素转化为有利的积极因子或将其影响控制在最小的范围内，对于推进电子政务建设具有重要的作用。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

主要参考文献：

［1］卢丽芳.论我国电子政务发展中存在的问题与对策［J］.情报探索，2010.3.

［2］张成福，党秀云.公共管理学（修订版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.

［3］包国宪，周云飞.西部城市电子政务建设现状与发展战略研究［J］.科技管理研究，2009.3.

［4］张成福，唐钧.中国电子政务的十大困境［J］.天津行政学院学报，2003.3.