［提要］　近年来，在国家土地流转政策引导下，很多农民转变传统观念，积极参与土地流转，土地流转规模日益增加。如何推行实施灵活高效的土地流转机制，关乎国家土地流转政策的顺利实施和农民的切身利益，是农村经济和社会发展的重要环节。本文介绍河北省农村土地流转现状，探讨促进农村土地流转的对策。

关键词：土地承包经营权；农村土地流转；补贴惩罚机制

项目来源：本文为2015年河北行政学院年度科研项目（编号：2015XYKT036）研究成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2015年11月11日

十一届三中全会后，我国实行农户承包经营土地，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得了良好的效果。在此成功的基础上，党的十八届三中全会上，中共中央对深化农村土地制度改革作出了全面部署，明确提出了在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局。即在坚持和完善耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。在国家土地流转政策引导下，很多农民转变传统观念，积极参与土地流转，土地流转规模日益增加。如何推行实施灵活高效的土地流转机制，关乎国家土地流转政策的顺利实施和农民的切身利益，是农村经济和社会发展的重要环节。河北省为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发［2014］61号）精神，引导河北省农村土地（承包耕地）经营权有序流转，加快农业现代化进程，细致提出了全面的实施意见。但土地流转过程中仍存在一些问题，制约着农村土地流转的健康发展。

一、河北省土地流转中存在的问题

通过走访调研，河北省土地流转市场化过程中，主要存在以下几个问题：

（一）地方政府扶持力度不够，配套服务落后，管理服务不健全。有些地方政府部门及其相关干部存在对土地流转问题认知不足，对农村土地流转相关法制法规理解不深刻，宣传工作不足，难以有效引导农民正确认识土地流转问题，损害了土地承包方或流出方的利益，增加了农民对土地流转的风险感，阻碍了土地流转工作的顺利开展。虽然政策已明显界定“谁种地”的问题，但是“怎么种”和“种什么”的问题政策扶持力度不足。有的乡政府未设专门文员负责土地流转事宜，致使土地承包经营权证书、土地承包合同等资料管理混乱。有的乡政府虽然加强了流转服务组织机构建设，但是专业人才配备上略显不足，土地流转信息流通闭塞，使得农民根本无法掌握土地流转的规模形势等，弱化了农民参与土地流转的积极性。随着河北省土地流转规模的不断扩大，会对政府的土地流转配套服务提出更多、更高的要求，包括金融服务、技术服务、营销服务等等，涉及到农业生产经营的各个环节。但是，目前从事农村土地流转工作的人员大多处于兼职状态，不能及时搜集、整理、发布土地流转相关信息，所提供的服务项目和质量也难以满足农户的需求，这就影响了农户对农产品市场的判断，增加了农户在土地流转中承担的风险。

（二）保守地区农民对土地流转存在偏差，缺乏完善的保障机制。由于大部分流转的土地都是农民1988年第二轮联产承包签订的承包协议，30年承包期不剩几年，村民承包到期后政策存在不确定性，对承包企业的投入与生产带来风险。除此之外，农民不愿长期流转也是制约土地发挥规模效应的重要因素。甚至许多农民看到土地流转的势头后预期土地租金还会大幅上涨，因此情愿撂荒也不愿流转，或者流转合同只签两年，更有一些老同志多年的感情造成他们视土地为生命，宁可采用费时费力的落后耕种，也不愿接受包地方高效率机器化作业带来的高额回报，从而影响了土地的粮食产量。有些地区农民把耕地承包出去后，待到庄稼丰收时，有的习惯性地收割，和承包方理论时，虽承认收了钱承认承包行为，但认为自己依然可以收割自己地里的庄稼。土地承包方根本没有有效办法去防备制止农民的收割行为，严重影响土地承包方的包地积极性，许多种植大户无奈之余，很难坚持再租地。如此，土地流转方和承包方的利益都得不到保障。

（三）法律观念不强，补贴监督机制欠缺。现阶段，河北省大部分农村地区土地流转双方以口头形式达成协议者居多，即使有部分流转签订了书面合同，规定条款也比较简单、不够规范，合同双方的权利和义务不明确，也没有标明违约方所需承担的责任，为土地流转埋下了众多隐患。一旦出现纠纷，很难达成一致意见，从而降低了他们的土地流转积极性。例如，邯郸磁县碰到过部分农户出于自身利益的考虑，无故毁约，给承包方带来经济损失的问题，有的地方甚至土地承包经营权证书填写地块面积与实际不符。土地被征用过的农户的土地承包经营权证书没有变更，造成农民实际耕种的土地面积与土地承包经营权证书等级不符。而由于土地确权工作未到位，无法客观判定双方责任，从而土地流转双方难以维权。况且，产生纠纷无论是私了还是公了，都耗费时间精力，甚至会错过耕种季节，严重阻碍土地流转后耕作的正常作业。另一方面，政策往往引导资源流向，改革开放以来，许多先富起来的是因为敏锐嗅到了政策的出台带来的商机。土改以来，很多社会资本涌入，这些资本拥有者许多对耕种不甚了解，邯郸市一个种植大户承包50亩地种植大葱，到收割季节时大葱价格低廉，算算雇用人工成本和卖葱收益后，入不敷出，大半夜把所有葱全部绞烂在地里当下季底肥。承德坝上一种植土豆上千亩大户到丰收时节时，正好赶上土豆丰收，价格太低伤农，一时又凑不齐人手，结果，土豆破皮损失了许多，剩余的只能存到冷库。承包方承包的动机不纯，有的干脆是冲着政府的粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴，农机补贴等数十万元的补贴，严重影响我国粮食的产量。

二、解决对策

（一）政府支持应该因地制宜、切实到位。各级各县乡政府应充分发挥自身的引导职能，认真学习国家和省政府关于土地流转的政策和指示精神，认识清楚管理前应该要管什么，怎么管的问题，持续加强对土地流转各方的政策引导，加大政策扶持力度。结合本地农村土地流转实际情况，建立稳定专门的土地流转管理部门，设立专人负责制度。针对土地流转中的方方面面，设身处地为流转方和承包方提供切实高效的服务。多走访，不搞一刀切，改善农村生产环境，为土地流转创造良好的政策环境。多聘用农技人才提供技术服务，聘用农化人员往往不是嫌弃农村工作环境差就是嫌弃待遇低，政府应该采用财政政策倾斜加承包方共同出资方式来招揽农技人才。同时，政府还应多方位加大对承包户提供必要的金融信贷支持，将其纳为支农信贷重点对象，解决他们季节性、临时性资金短缺问题，帮助他们不断扩大生产经营规模，从而推动农村土地流转，刺激农户的参与积极性。

（二）消除流转方和承包方顾虑，健全保障机制。政府应大力宣传土改的好处和积极面，召开全体村民大力奖励土改流转方模范村民，对接受流转困难地区，发挥党员带头作用，积极引导扶持有流转意向的党员做出流转的决定。对于承包方担心政策不稳定难以下决定的，政府应做担保，保证30年承包期结束后承包方的权益；另一方面，深入宣传既已流转不可再取的道理，发动村干部，分片分户联动，杜绝村民偷盗承包方农作物，可以引导村民低价买，但绝不可偷。同时，制定偷盗惩罚制度，切实保障承包方利益。

（三）制定制式流转合同，监督补贴全程。政府应牵头制定合理合法的土地流转、租用、抵押等合同，普及法律知识，建立处理土地流转纠纷快速处理小组，一旦发生土地流转纠纷可以全力快速解决，从而不影响民生和土地的正常耕作时节。再者，为了防止那些为了补贴不会种地的人包地后影响粮食产量，建议政府在国家规定的正常补贴基础上加强监督，应将最后作物产量作为补贴的一方面，或者建立产量太少补贴惩罚机制。

土地流转的健康发展关乎现阶段我国的国计民生，是农村经济发展的必经之路。随着土地流转规模的加大和农村经济发展的逐步深入，未来我省可能会面临更多的土地流转挑战。因此，要持续关注土地流转市场化进程，认真分析土地流转过程中出现的问题，并通过不断的实践改进完善我们的土地流转政策引导，为广大农户带去更多的切实利益，改善农村生产经营环境，为建设和谐社会主义新农村而努力奋斗。

（作者单位：河北行政学院）

主要参考文献：

［1］管叔琪.积极推进土地流转促进农业经营主体创业成长.农业科技管理，2014.1.

［2］吕悦风.农业补贴视角下土地流转调查与分析.浙江农业科学，2015.9.

［3］郭嘉.土地流转影响因素实证研究.经济问题，2010.6.