［提要］　实现农业人口有序迁入城镇落户生活一直是新型城镇化的重要主旨内容之一，也是我国探索推动以人为中心的城镇化发展模式题中之意的具体体现。本文以探寻我国农业转移人口市民化进程缓慢的原因，分析其危害，并提出相应的对策。

关键词：农业人口；以人为中心；新型城镇化

中图分类号：F291 文献标识码：A

收录日期：2018年3月30日

一、引言

从对内改革伊始到现在，我国在城镇化建设方面取得了骄人成绩。以都市为半径辐射范围内的农业人口数量大幅下降，县级市和新设镇数量明显增多，城镇化率也由开始的不足18%上升到2016年的57%以上。这一发展成果，被国际社会看作中国发展的奇迹之一。但是紧跟着城镇化的飞速发展而来的是其暴露出的愈发突出、明显并且与初衷明显不相符的矛盾和问题。比如，现实情况中的以户籍为计算基础的城镇化率低于在城镇中工作生活农民数量比例10个百分点以上，社会保障体系建设相对滞后，农民来到城镇后住房需求得不到很好的满足，生活支出收入相差悬殊，半市民状态和逆城市化现象愈发突出，直接造成政府斥巨资建造的大量新城闲置和以改善地产市场供求关系的重要举措——去库存难以实现，严重制约我国新型城镇化的进程。因此，在飞速发展的新型城镇化日益成为我国经济和社会发展核心驱动力的大背景下，要想把农业人口市民化这件“功在当代，利在千秋”的大事做好就必须在增加农民收入、完善社会保障制度和土地增值收入分配上做好文章，真正实现农民的城市梦。

二、农业转移人口市民化发展受制原因

今后一个时期是加快农业人口转移的关键性阶段，截至2020年，以户籍人口为计算标准的城镇化率要达到占到总人口比重的45%左右，任务十分艰巨。但相当长的一个时期，包括笔者在内的很多人所从事的对新型城镇化中以人为中心的问题的讨论，并没有真正触及问题的关键。在笔者看来，真正制约我国农业转移人口市民化的主要有以下四个方面的原因：

（一）新城建设负债累累，养老医疗等资金缺口大。新型城镇化中一个重要内容就是打造新城，2008年金融危机以来，国家为了稳定经济增长速度投入了大量资本进行基础设施建设，新城建设也随着大量资金的注入乘势而起，一时间其表现出的急剧增长态势让人始料未及。推动新城建设资金来源渠道较为单一，以政府投入为主，然而地方政府投资能力有限，只能债务融资，由于事前缺乏科学的规划且片面追求规模，导致新城建设低效、发展缓慢，导致一些地方债务问题不断，其中应向转移农民给付的社保资金更是无法得到保障，农民进城积极性不高，市民化进程难以持续快速发展。

（二）土地出让金分配不合理，进城物质资本不足。以《宪法》为根本法的相关法律都明确指出，各级人民政府对所管理的行政区域内的国家拥有的土地具有直接管理权。土地使用权归集体所有的以出让、转让等形式作为非农业建设用地是明令禁止的行为，集体土地必须通过土地征用变为国有土地，由政府进行交易。同时，以《土地管理法》为依据做出的对失去土地农民的补偿具有相当的局限性，但土地开发价格却很高。地方政府往往以低价购买土地，然后通过高额土地出让金出让给开发商，成为了土地增值利益分配的最大受益者。一方面农民失去了土地，另一方面农民进城物质资本也不足，使多数农民处于“半市民”状态。

（三）就业稳定性差，收入低，生活成本高。受教育程度偏低、缺少一技之长是进城务工农民的两大硬伤。务工人员文化程度普遍较低，多数只有接受小学和初中教育的经历。由于受到文化素质偏低的限制，加之表现出的职业素养的贫乏，一般只能做一些体力性的工作，他们大都游走于工地、工厂、餐厅等人员流动性大的劳动场所，薪酬待遇也处于社会底层。与之相对应的是高昂的城市生活费，多则十几万元的购房成本，少则数千元的子女抚养教育费用，微薄的收入根本难以让他们在大城市里安身立命，更别提生活品质的提高了。

（四）农民进城购房政策不完善。改善转移农民的居住条件，是有序推进农民市民化的有力抓手，一方面可以提升他们的居住水平；另一方面可以与家人团聚。然而，微薄的收入、高企的房价以及难以申请贷款成为了农民进城买房的三座大山。在买房问题上，农民同市民一样，没有任何的政策倾斜。其实，农民非常想留在城里，这里的医疗、教育、养老等条件都远远优于农村。假使真的能让进城农民有一套属于自己的房子，再有一份相对稳定的工作，收入恰能支持他们在城市生活，农民就会选择留在城里。

三、农业转移人口市民化进展缓慢的危害

（一）被剥夺感明显，损害政府形象。相当长的一个时期内，城镇化的飞速发展是以大量土地的不集约利用和牺牲广大农民切身利益而换来的。大量农村集体土地增值利润被地方政府拿走，一方面农民没有足够的进城物质资本，另一方面大量土地被政府用于城镇化建设，直接导致了人地增长速度严重失衡。大量农民游离于城市和农村之间，无家可归，被剥夺感明显。败坏了党和政府全心全意为人民服务的良好形象。

（二）大量新城公共资源闲置，政府债务高企。新城建设在过去的十年间成为了我国城市经济增长点中的佼佼者，以空间扩张为手段，打造新城，使空间、产业和人口聚集优势发挥的淋漓尽致。于是，各级地方政府不断加码，批量投入人力、物力、财力建造新城，完善基础和公共设施。但是，随着市民化进程的放缓，政府在新型城镇化建设中的大手笔的投入并没有带来丰厚利润，大量新城公共资源闲置，无人问津，政府赤字居高不下。这样一来，闲置的新城一方面占用着大量本应投入到其他实体经济中的资金，另一方面也引发了政府一系列债务问题，让社会保障制度的衔接与整合步履维艰。

（三）收益递减规律制约，农民增收难。提高广大农民的收入水平是当前一个时期“三农”工作最重要的工作内容。但现实情况是，我国农村人口还占据着总人口相当大的比重，农村现有土地和劳动力表现出明显的不匹配、不平衡，体现在生产率低下和劳动力剩余情况明显两个方面。但农业转移人口市民化为农民增收带来了新动力，大量农民进城务工，收入水平得到了很大提高。然而，随着村民向市民转化进程的放缓，农村展现出的过剩劳动力基数仍然很大，农民利用手中土地增收效果甚微，受到土地要素总量的限制，绝大部分农民将手中的资金和大量的劳动力投入到土地中时，收益递减规律愈发明显。农民手中仅有的生产资料创造出的价值越来越低，城镇化进程的放缓让本就受到文化素质低和职业素养不足限制的农民增收再度陷入困境。

四、以人为中心的农业转移人口市民化路径探究

（一）填补社保资金缺口，提高保障水平。以人为中心的新型城镇化对城镇社会保障体系提出了新的更高的要求，即明确指出要将农民工包括在内。这里所说的社会保障是全面的、完善的、成体系的社会保障，是和市民享有的相同的社会保障，包含养老、教育、医疗等方方面面。假使没有这一套完善且成体系的社会保障，即使农民想留在城里，也是心有余而力不足。之所以要推进公共服务均等化，其实是让越来越多的农民工共享发展成果，让他们拥有在城市定居的基本保障。这就要求我们既要建立健全地方税体系和主体税种，实现农民市民化和财政转移支付互联互动。有条不紊地施行房产税、资源税给地方，让地方政府有钱干这个事。又要探索城镇化社会保障资金来源渠道多样化，积极倡导社会资本对城市基础和公用设施投资运营。

（二）创新农村土地经营、流动和合理补偿机制。土地是农民的命根子，是他们向城市迁移的最重要物质资本来源。因此，我们要在创新农村土地经营和流动机制上下功夫，逐步建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，健全对失地农民科学、动态、多样化的保障机制，尤其要着力确保到城镇落户农民在失去土地承包经营权和宅基地使用权后获得科学且公正的补偿，严禁剥夺和侵害进城落户农民获得合理征地补偿的权利。建立强大的制度支撑，让广大农民最关心的土地问题从根本上得到解决，打消他们的后顾之忧，进而顺利实现农业转移人口的市民化。

（三）加强就业培训，增加农民收入。收入低且工作稳定性差，大多农民对在城市落户仍顾忌重重。要使转移农民进的来、留的住、生活的好，一方面要针对转移农民工作技能较为单一、就业竞争力单薄，给予他们职业技能培训，提高其在人力资源市场上的综合竞争力，增强其就业能力；另一方面就是在维护进城农民既有权益的基础上，提供相应补贴和创业担保贷款，鼓励农民自主创业，拓宽农民增收渠道，增加农民收入。

（四）完善进城农民住房保障制度。厉以宁就曾指出，解决好转移农民在城市中的住房问题是推动以人为核心的新型城镇化的首要环节。农民住在城市里，既能照顾家人还能一直留在城市里工作，这样的生活才是他们所希望的。因此，当前应加快完善住房保障制，为农民转移提供强大的政策支持。即，一方面要逐步提升金融服务水平，使农民进城购房享受到更方便快捷的服务，进一步增加农民自购住房信贷支持力度，银行与农民共担购房风险，鼓励农民使用贷款进城购房；另一方面积极探索并实施财政补贴政策，鼓励经济水平相对发达的地方人民政府对迁入农民进城购买第一套商品房给予总购房价款一定比例上的或相关税费上的补贴。另外，还要继续加速推动城市边角地带（棚户区）的改造工作，加大经济适用房建设规模，真正让农民安居下来。

（作者单位：华北理工大学管理学院）

主要参考文献：

［1］常素芳.户籍人口城镇化率视域下农村转移人口的社区教育刍议［J］.成人教育，2016.36（6）.

［2］谢东升.新城建设中的产城融合路径研究——以嘉定新城为例［D］.上海交通大学，2014.

［3］陆子修等.关于农村土地产权制度改革政策建议［EB/OL］.中国社科院农村发展研究所网站，2013.

［4］谭燕.新型城镇化背景下的新城建设［J］.中国房地产，2016（16）.

［5］徐进.新型城镇化进程中的社会保障责任——社会保障助推农民工市民化研究［J］.黑河学刊，2014（7）.