［提要］　党的十八届四中全会之后，国家审计开始向全覆盖方向迈进，党的十九届三中全会提出构建统一高效的审计监督体系，实现全覆盖。可以说，国家审计进入新时代，但既有的审计法律制度还停留在传统的“财政+财务”审计模式内，为此必须完善我国审计法律制度，以保证国家审计机关能够充分有效地行使国家审计监督权。

关键词：国家审计全覆盖；国家审计监督；审计法律制度完善

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2018年4月20日

2018年3月，党的十九届三中全通过的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），提出组建中央审计委员会，优化审计署职责，是对“完善审计制度”的具体实施。如何完善我国现行审计法律制度，笔者结合自身研究，有以下几点思考：

一、国家审计必须依法

审计是所有权和使用权分离的产物。在人民民主条件下，国家主权与国家治理权的分离决定着国家审计的存在，同时也决定了法律是国家审计的唯一依据。根据人民主权原则，人民委托政府治理国家，保障人民的权利。与此同时，根据人民的意愿建立国家审计机关，监督政府将取之于民的财富是否真正用到了人民的身上。无论是人民授权政府治理国家还是人民授权国家审计机关监督政府的财经公权力的行使，其授权委托的依据都是国家按照人民意愿所制定的法律。所以，依法审计是国家审计的本质要求，是人民主权原则在监督领域的体现。任何公权力的行使都必须有明确的法律依据。国家审计机关进行国家审计是代表人民行使财经公权力监督权的具体体现，必须以法律的明确授权为依据。在我国，自从1982年《宪法》第91条、第109条规定国家审计机关及国家审计机关审计权行使范围后，逐步形成了包括《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》在内的国家审计法律体系。

二、我国现有审计法律已经不适应国家审计发展的需要

改革开放以来，由于经济与社会的快速发展，法律经常表现出某种滞后，在国家审计领域也存在这种情况。我国现行审计法律规定国家审计机关行使国家审计权的范围仅限于财政收支和基于财政收支而产生的财务收支。《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《中华人民共和国审计法》第1条明确规定立法目的是“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”至今为止，我国法律规定的国家审计范围仍然是国家审计机关对财政资金的监督，但法律的这一规定远远不能满足人民群众对国家审计的期待和要求。在公共资金领域，如果我们只对财政收支及与之关联的财务收支进行监督，那么庞大的非财政收支将失去监督，会给人民和国家的利益带来巨大的损失。如：民航发展基金、住宅维修基金、电价附加费、彩票基金等等都是百姓非常关切的公共资金，为满足人们群众的期待，近年来国家审计也在“违法”地对其进行审计。除公共资金领域外，在国有资产和国有资源使用管理领域也存在着大量的问题，特别是国有资源使用管理方面，如矿产的开采、自然资源的使用等等。另外，我国地方各级党委的书记是实际上的地方一把手，在经济领域有实际的经济决定权，过去若干年，不少地方党委书记在经济领域乱作为，有的甚至利用手中的权力大事寻租，严重损害了党和人民的利益。如果这些领域都得不到审计监督，我们还死守着传统的财政收支审计不放，对全面推进法治国家建设将极为不利。为了解决上述问题，党的十八届四中全会通过的《决定》将审计监督列为八大监督之一，并明确规定审计全覆盖。“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”四中全会决定出台后，国家审计机关迅速行动，按照审计全覆盖要求开展审计监督。中办、国办印发的《框架意见》和《实施意见》等文件，对国家审计机关在全覆盖条件下的国家审计监督进行规范并明确提出了《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》的修改任务。综合以上，我国现行的审计法律制度在理论和实践两个层面都已经不能适应国家审计监督的需要，必须进行全面修改完善。

三、《中华人民共和国审计法》的不足与完善

无论是按照人民主权原则出发对我国国家审计的理论要求，还是中共十八届四中全会决定的规定及我国国家审计实践要求来说，《审计法》及其配套法律都存在明显不足，亟须完善。

（一）关于国家审计范围问题。必须按照十八届四中全会的《决定》和中办、国办印发的《框架意见》将我国国家审计监督的范围从《审计法》第2条规定的“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”调整为“国家审计机关依法对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督。”

（二）关于国家审计独立性问题。独立性是国家审计的灵魂和生命，其重要性在此已无需赘述。我国现行的《审计法》无法真正维护国家审计的独立性，从而也就使我国国家审计的绩效大打折扣。虽然《审计法》第5条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”但这一规定的效果常常被其他规定所影响。第一，国家审计机关设立在各级人民政府内是本级人民政府的组成部分，必须对本级政府首长负责，本质上是政府的“大内审”；第二，在审计实践中，各级审计机关无法做到对本级人民政府的财政预决算及其他公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任问题进行真正有效的监督。尽管每年人代会期间，审计长和地方各级审计首长都会代表政府向人代会做预算执行和其他财政收支的审计工作报告，但至今为止，我国并未真正展开各级财政收入情况的审计，各级政府的财政预算执行情况普遍不佳，《预算法》的权威一再被各级政府挑战，审计机关无能为力。其他方面的审计监督并未完全展开；第三，审计监督的经费不能得到有效保证。虽然《审计法》第11条规定“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”，但由于审计机关的经费来源于本级财政同时又要监督本级财政，因而经费独立性不强。

为了增强国家审计监督的有效性，必须强化我国国家审计的独立性。党中央国务院已经注意到这个问题，并且在十八届四中全会的《决定》中提出了“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”的问题。为了解决这一问题，2015年12月8日，中办、国办印发的《框架意见》围绕这一问题，提出了循序渐进的过渡解决办法，即“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”但从部分省市“人财物”统一管理改革试点情况看，这只是一种权宜之计，并没有从根本上解决省以下审计机关审计独立性问题。如何较好解决国家审计机关依法独立行使审计监督权问题的关键是如何解决最高国家审计机关即审计署的独立行使审计监督权的问题。我们可以想象，如果审计署仍然是国务院组成部分，则最高审计监督权的独立性问题仍然无从谈起。所以笔者建议，借鉴人民法院、人民检察院、国家监察委员会的模式构建我国的国家审计制度，即在坚持党的领导和坚持人民代表大会制度的前提下，修改宪法，按照“一府两院一委一署”模式重构我国的国家审计制度。在全国人民代表大会之下，设立国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会和最高审计署。最高审计署由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会监督。全国所有的国家审计机关不在对同级人民政府负责，只对最高审计署负责。

（三）关于国家审计权威性问题。法律的生命在于其背后的国家强制力，但按照我国现行审计法的规定，国家审计机关仅有警告、通报批评、罚款和没收非法所得等较低强度的处分、处罚权，不足以对被审对象产生足够的威慑。第一，审计法律责任规定不到位。审计法律责任既包括被审计单位和被审计人员的法律责任，也包括审计单位和审计人员的法律责任。《审计法》第43条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。”“通报批评”并非行政处罚，因而不是法律责任。《审计法》第52条规定：“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”应进一步完善，除国家秘密和商业秘密外，审计人员在审计过程中知晓的公民和被审对象的其他信息也应受到保护；第二，强制力不足。现行《审计法》中许多条款带有弹性。如《审计法》第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。”这为通报留下太大的空间，国家审计是受人民委托代表人民行使国家审计权的，审计结果人民有权知晓，除涉及国家安全和商业秘密的审计报告外，都应该公开。这条应该做出修改，要求审计机关及时、准确、全面地向社会和政府公布审计结果。《审计法》第37条规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”审计机关提请这些机关协助，它们如果不协助怎么办？现实的状况是，这些机关的协助完全建立在审计机关和这些机构的沟通协调上，甚至是审计机关的首长与这些机关首长的个人情感之上。所以要强制这些国家机关在审计部门请求协助时必须协助。笔者建议修订《审计法》时，应对此类条款加以调整。

四、结论

无论是审计范围从单纯的“财政收支+财务收支”审计扩大到“三资一责”审计还是体现审计独立性的国家审计体制改革，都涉及到《中华人民共和国宪法》第91条和第109条的修改。考虑到国家审计对法治国家建设的重要性，借鉴外国宪法关于国家审计的规定，建议在修改宪法时将我国国家审计范围、国家审计机关、审计长、审计基本程序等内容写入宪法。现代国家审计是法治国家建设的重要方面，其本质是审计机关通过法定程序行使法律赋予的对国家财经公权力的监督权。而监督权问题是依宪治国的重要问题，一般来说，国家治理的法治化程度越高，国家审计就越具有实效。所以必须从依宪治国的高度认真对待我国国家审计全覆盖条件下的国家审计法律完善问题，真正实现国家审计全覆盖，为全面建成法治国家而努力。

（作者单位：1.云南省昆明市国信公证处；2.云南省审计厅）

主要参考文献：

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［Z］.2014.

［2］关于完善审计制度若干重大问题的框架意见［Z］.2015.

［3］关于实行审计全覆盖的实施意见［Z］.2015.

［4］勒宁，何新容.审计全覆盖视域下的国家审计监督与审计法修改完善学术研讨会会议综述［J］.南京审计大学学报，2016.4.