［提要］　随着城市化和城市现代化的推进，城市更新在城市管理中的地位日益突出。目前，东北地区城市更新中存在诸多问题，引发大量社会矛盾，针对其产生的政治、经济、文化和体制性根源，必须强化城市更新管理中的公众参与，健全评估机构和评价制度，推进官员问责制，增强文化意识，塑造城市文化，提高城市管理者素质，提升城市管理水平。

关键词：东北；城市更新；治理

本文系吉林省社会科学院青年项目阶段性成果

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2018年5月3日

城市更新是对城市中衰落的区域，进行拆迁、改造和建设，使之重新发展和繁荣。长期以来，城市更新在城市管理中一直是公平和效率的矛盾交汇点。它既是城市管理的一个焦点，又是城市管理的一个难点。它涉及到城市各方面利益，是东北地区城市诸多社会问题的高发区。

一、东北地区城市更新存在的问题

（一）对城市旧区与城市更新的理念认识存在部分偏差。东北地区的城市旧区由于当时的历史条件和经济发展状况，导致其规划建设与技术相对落后，整体功能无法满足人民生活的需要，与社会经济文化发展不协调，因而迫切需要完善基础设施、物质环境等。“城中村”是由于我国的快速城市化，城市郊区的农村逐渐被城市包围而形成，东北地区相比较于中国其他发达地区，这一现象并不明显。对城市旧区和“城中村”需要辩证认识和正确对待，并以最佳的方式去决定是否需要进行更新、如何更新。

（二）多方主体利益难以协调平衡。基于东北地区部分领导对地方经济的政绩导向、一定程度的地方保护主义、行政管理体制的条块分割等因素，在集体土地上无序开发、违法建设的现象较为严峻，行政执法的难度和阻力很大。东北地区征用集体土地的模式存在一些缺陷，例如在收益分配方面，地方政府除了对原来的集体经济组织和村民进行一次性补偿，土地的潜在收益如何核算和再分配，如何进一步解决农民出路和发展农村集体经济，在征地补偿远远低于非法转让土地、违法开发建设的收益的情形下，农民为了保障和提高自己的经济收入，往往选择违法建设私房出租或者拒绝拆迁改造。此外，一些开发商利用其对资本、市场、信息的优势地位拿到城中村开发项目，并将容积率提得很高，进而获得巨额利润，也牺牲了城市空间品质，公共利益受到极大损害。

（三）更新的强度幅度难以合理把握。如何合理把握城市更新的强度幅度，需要政府决策者与公众之间加强沟通，达成共识。而在具体实施中，政府决策者和公众之间很难有效沟通，公众的利益诉求存在差异性，而政府决策者从宏观角度对城市更新进行部署执行，与公众利益的一致性很难达成。如何在沟通中解决城市更新中的问题？以及如何平衡双方的矛盾问题？协调度如何把控？用怎样的方式方法与公众进行沟通？这些都是城市更新中要认真解决的问题。例如，东北部分城市通过综合整治、功能改变等不涉及整体拆建的方式进行城市更新，细化并严格限定了可以申请进行拆除重建的情形。

（四）更新的主体选择存有一定的争议。针对东北地区不同类型的城市更新项目，可能有不同的实施主体。无论是政府主导的更新改造还是权利人自行改造，均可能引入市场进行运作。对于资金量不高的综合整治、微改造类型的城市更新项目，一般采用权利主体自行实施、政府组织实施等方式，争议相对不大。但对于拆除重建、全面改造类型的城市更新项目，因资金量大、利益主体多，对实施主体的选择可能会有一定的争议，尤其要避免企业与政府合谋损害公众利益、公共利益的现象。

（五）更新的资金筹措使用与激励政策不完善。城市更新的资金费用如何承担、筹措与使用，涉及各级政府、基层组织（社区或村）、公众乃至社会资本方等多方主体。目前在东北地区，资金的来源主要有政府专项资金、更新改造政策性信贷资金、融资地块出让金收入、社区权利人自行筹措资金、社会融资、社会捐赠等。但也有些问题亟待进一步规范和解决，如政府资金如何分配、如何提高资金的使用效率等。

（六）历史文化保护的力度尚待提升。文化底蕴是一个城市的特色，也是城市竞争优势的关键因素之一。城市的历史文化遗产记录了不同时期文明的发展脉络和历史信息，是历史传统和精神成就的载体。它体现了城市的特色和个性，是城市底蕴和魅力所在。尽管东北地区的城市地方性法规中也明确规定城市更新应保护传承历史文化，但在具体实践中如何把握和操作，尚需政府、公众以及城市更新的实施者共同努力与良好合作。

二、原因分析

（一）文化观念和城市管理者的素质。东北许多城市在更新中成片地推倒重来，整街区地拆光重建，将高楼大厦当作现代化的标志，把变化混同为发展，误认为变化就是发展。城市更新成了积木，随意搭建或推倒重来，以至于一些城市多年像个永不竣工的大工地。从发展观的角度看，是毁掉存量财富，换来增量财富；只有变化，没有发展；高消耗，高增长，低效益。从文化角度看，体现的是历史虚无态度，割断历史，毁灭历史。拆了建，建了拆，本届推翻前届的规划，现任拆掉前任的工程，造成短期行为，短视文化，短命建筑。长此以往，这种“劣质性”城市管理文化一旦形成，城市更新中的“灾难”就会连续不断地降临。

（二）官员选拔制度不健全和利益驱动。在目前体制下，在内部取向的控制机制下，官员不注重工作的实际结果和长远利益，为了在短期内达到升迁的目的就必须在短期内出政绩，所以才会乐此不疲地热衷于搞形象工程。城市更新不可避免地要拆除一些旧街区，政府常以“公共利益”为由运用行政权力。且不说在这个过程中政府官员趁机寻租、开发商为获得开发权向相关负责的官员个人行贿；即使是完全公平招标，政府也能获得和掌握大量经济资源。更新后的新工程又可作为“政绩”捞取政治资本，政治和物质双重利益的诱导，使城市更新管理者已经不是考虑所管理城市是否应该更新，而是想办法如何能够不断地反复扩大更新。

（三）更新决策机制的不完善。东北地区大多数城市更新根本没有经过相关专家的严格论证和公众参与。如果偶有以上程序，也是形式多于内容，参与其中的专家和公众代表都是由政府按照自己的意愿精心挑选来的。城市更新既没有建立起具有广泛约束力的严格程序和监督制度，也没有真正科学量化的可供计算的标准体系和硬性评价体系。城市更新的决定就是领导者凭个人偏好和经验，甚至可随心所欲地按主观设想一人决定，仍然是传统的经验管理。

（四）相关法律基础的缺失。东北地区相关的土地征用法规没有对“公益”和“经营性”进行明确界定，在实际操作过程中，完全由地方政府来确定用地的性质。经营用地的商业开发，本该是开发商和拥有土地使用权的居民或法人两方平等的民事主体协商转让。但现实情况往往多带有强制性，拆迁也多是由政府部门出面进行。拥有使用权的居民与开发商和拆迁部门产生纠纷，几乎都是弱势对强势，处于被动。倘若在实施中发现错误，或修正已经执行的政策，选择另外的政策方案重新再来，造成的损失却无人负责，更谈不上法律责任。

三、对策建议

城市更新是一项广泛涉及政治、社会、文化等各方面的城市科学管理的系统工程。搞好城市更新，除了制订科学完善的城市规划，严格城市管理法律法规外，必须建立科学的运行机制。

（一）建立有效的民主决策机制，保障城市更新中的公众参与。目前，我国公共事务决策机制的民主化程度低，城市更新中公众参与尚处于初级阶段。市民仅仅是听任城市管理部门已经制订好的更新决策而已。城市急需建立健全相关的法律法规和政策，以保证公众能够全程畅通无阻地参与。涉及各阶层市民切身利益的决策，从更新最初的提出，更新后达到的效果，采取的更新措施，到更新结果的客观评估，必须事先通过各种切实有效的形式听取意见或建议，以保证城市更新事前和事中的公众参与，避免注重于事后的追究责任。

（二）建立相关专门机构，健全城市更新的评估制度和专业测评指标体系。城市的每一项更新，均应发挥智囊机构和专家的咨询参谋作用，经过严格规范的论证评估，通过专业的社会系统分析、工程功能分析、成本效益分析和法律分析，建立健全决策反馈机制和决策后评估机制，形成一个科学完整的“决策链”，使城市更新建立在科学可靠的基础之上。以往在城市更新中也有专家论证和评估，但因其体制原因而挑选的专家多是“附和”型的，按政府定的意见讲，为政府的决策做辩护与宣传，且评估多是弹性的叙述分析，随意性大，缺乏刚性的量化计算标准和在此基础上的客观性结论。对此，必须成立相对独立的专门机构，规范评估程序，建立起完善而精确的评价计算标准，使城市更新管理成为提高城市竞争力的有效手段。

（三）建立决策失误责任追究制度，推进官员问责制。法治政府是责任政府，是接受群众监督问责的政府。政府要对公众负责，对自己的行为负责。城市更新管理是政府的行政行为，政府应当对其做出的行政行为承担相应的责任。城市行政主体必须依法履行其法定义务和承担由其行政不当所带来的法律后果。城市更新要从同体监督和异体监督两个方面推进问责制。问责制必须充分发挥社会监督、群众监督、舆论监督和法律监督等外部监督的作用，注重群众的反映、社会的议论、媒体的报道。上级组织也应当充分发挥其独特的权威性监督。问责的前提是要有明确而严格的职责划分。另外，还要完善快速便捷传递解决公众建议和意愿的渠道和机构，构筑信息交换的平台。

（四）增强市民的文化意识，塑造现代科学的城市文化。事实上，城市更新和城市管理机制方面的所有问题，最终都可归结为城市文化，如城市的物质文化、制度文化、精神文化、行为文化等。注重培育体现城市个性特征的城市文化，是解决城市更新中诸多问题的根本性、长远性措施之一。■

（作者单位：吉林省社会科学院）