［提要］　作为改革开放顶层设计的“两个大局”，是实现社会主义四个现代化的基石，是实现中华民族伟大复兴中国梦的保障。“两个大局”在当前主要是通过区域协调发展的战略，实现中部地区、西部地区和东北地区与东部地区的协调发展。当前，区域差距不断扩大的根源在于生产要素特别是优质生产要素不断从中西部地区和东北地区向东部地区加速集中，从而使马太效应不断强化，区域鸿沟加速扩大和加深。生产要素加速向东部地区集中主要是由于东部地区优质的公共服务以及由优质公共服务带来的经济和社会资源高度集中。因此，破解区域鸿沟难题的关键是实现公共服务特别是基本公共服务的均等化，特别是医疗、教育、交通等方面。

关键词：马太效应；基本公共服务均等化；区域协调发展

中图分类号：F062.6 文献标识码：A

收录日期：2016年1月4日

一、区域协调发展和基本公共服务均等化的内涵

（一）区域协调发展。蒋清海认为，区域经济协调发展包括：区域总量结构、产业结构、经济布局和发展时序的协调以及区域经济关系的协调。杨保军认为，区域协调发展包括：（1）遵循区域与城市成长发展的规律；（2）适应区域经济一体化发展趋势和要求；（3）建立有效的协调机制，从自然整合走向制度安排；（4）通过良性竞争实践科学发展观。吴殿廷认为，区域协调主要包含三个层次：首先是区域中人地关系的协调，即人与自然环境的关系协调；其次是区域中人的协调，涉及同代人之间和代际之间的关系；再次是区域内部不同地区之间的协调。区域协调发展的实质是利益的追求和分配，即效率和公平的平衡。王文锦认为，区域协调发展是相关区域之间在经济、政治、文化、生态上相互联系，关联互动，正向促进，区域利益同向增长，区域差异趋向缩小的过程和状态。

2006年3月14日公布的《国家十一五规划纲要》指出，促进区域协调发展是根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。为此，规划还提出了坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。

（二）基本公共服务均等化。陈海威认为，基本公共服务是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保普遍平等的享受。韩学丽（2009）认为，基本公共服务均等化就是指每个社会成员不论种族、身份、地位、贫富都享有大致相同的基本公共服务。换言之，政府应公平地满足居民的基本公共需要。刘志昌（2009）认为，基本公共服务均等化是指为满足社会成员基本的生存和发展需求，通过公共政策的实施，使人们享有基本公共服务大致相等。

2012年7月11日国务院发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

笔者认为，基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。

二、基本公共服务均等化与实现区域协调发展的关系

（一）区域发展差距持续加速扩大的原因。20世纪90年代中期以来，东部地区与其他地区的区域发展差距持续加速扩大，使我国的发展出现不平衡甚至是极化现象，资本、技术、人才等核心生产要素特别是优质的生产要素，加速向东部地区集中，“孔雀东南飞”一时成为潮流，中西部地区的发展受到严重阻滞，出现断裂现象。按照西方经济学的观点，产出增长=（劳动份额×劳动增长）+（资本份额×资本增长）+技术进步，经济增长的源泉可被归结为生产要素的增长和技术进步。因此，生产要素特别是优质生产要素持续加速向东部地区集聚，必然造成区域发展失衡。

优质生产要素加速向东部地区集中，是因为东部地区在国家政策的支持下，可以提供优质的公共服务特别是优质的医疗、教育和便利的交通等基本公共服务。优质资本和技术的流动依附于人才的流动，而人才的流动是受到优质的医疗和教育、便利的交通、宜居的生活环境的吸引。三甲医院等高层次医院、一流大学的著名医学院扎堆东部地区，使东部地区获得了中西部地区无法企及的优质医疗资源；国家按照省级行政单位划分高考录取指标的制度，使东部地区获得了更多更优质且只需要付出较低努力的升学机会，从而实现更高的起点；便利的交通使处于东部地区的人更能有效地发挥自己手里的资本和技术的辐射力，从而获得更多的优质资源；人类活动带来的气候变化日益凸显，东部地区的自然环境快速优质化，从而提高了生活质量。凡此种种，都使得东部地区始于国家政策的先发优势不断强化，形成内生优势，不断汲取中西部优质资源，实现长期率先发展，从而造成中西部地区与东部地区的发展差距持续扩大。

综上所述，区域发展差距持续加速扩大的原因是生产要素特别是优质生产要素从中西部地区向东部地区持续加速集中，生产要素特别是优质生产要素从中西部地区向东部地区持续加速集中的原因是东部地区与中西部地区之间基本公共服务差距持续加速扩大。

（二）基本公共服务均等化有利于实现区域协调发展。区域发展的内生动力是优质生产要素，要实现区域优质发展，必须留住和吸引优质生产要素。而留住和吸引优质生产要素的关键是留住优秀的人才，因为绝大部分优质资本和技术掌握在优秀的管理和技术人才手中。人是经济人，以追求自身利益最大化为目标，在通常情况下，“经济人”的行为总是服务于自己的个人目的。优秀的管理和技术人才当然要到拥有优质基本公共服务的地方去，在那些地方，他们的才能可以得到最大发挥，手中的资本和技术可以得到最大运用，个人收益可以最大化，后代可以获得良好的培养，优质的接班人也必将使最大化的优质个人利益得以长期延续，这也是每个中国人的主要追求。

在同等条件下，优质的医疗资源，可以延长个人的生命长度，提高个人的生命质量，为优质个人利益最大化奠定根基。高性价比的受教育机会，可以使资质禀赋、努力程度一般的人获得更大的能力和素质升华，这是实现优质个人利益最大化的根本条件。便利的交通条件，可以使个人手中的资本和技术力量得以更大范围、更安全、更有效地扩展。有了这些才能留住和吸引更多优秀的管理和技术人才，从而留住和吸引更多优质资本和技术，有了优秀的管理和技术人才、优质资本和技术，区域发展的内生动力就得到增强，进而区域优质发展就会得以实现。而医疗、教育和交通正是基本公共服务的核心内容。所以说，区域协调发展的关键在于优质生产要素的均衡分布，优质区域要素的均衡分布在于基本公共服务均等化。

三、基本公共服务均等化的实现

区域协调发展需要基本公共服务均等化的强力推动，而以政府为核心的公共部门在基本公共服务提供方面发挥着决定性作用，因此基本公共服务均等化必须由政府来推动和实现。当然，政府资源是有限的，应当优先实现基本公共服务的基础内容，通过基础内容的实现留住和吸引优质生产要素，借助优质生产要素的力量实现基本公共服务均等化，从而实现基本公共服务均等化与区域协调发展的良性互动。因此，实现基本公共服务均等化在于基本公共服务的基础内容均等化的实现。

（一）基本公共服务的基础内容。2012年7月11日，国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出，基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

笔者认为，基本公共服务的基础内容是医疗、教育和交通。如前所述，优质医疗和教育、便利的交通，足以留住和吸引相当部分的优质生产要素，借助这些优质生产要素可以形成优质的经济和社会结构，从而减少环境污染和资源消耗，这样环境保护压力可以降低，就业可以获得保障，同时这些优质生产要素因对生活质量要求的提高，介入文化体育、通信、公用设施的意愿更高，这部分基本公共服务就可以借助市场机会得以相当部分的实现。在相对均衡的区域资源分布的环境中，人口的跨区域流动，特别是人口向少数地区加速集中，都会极大减少，这样因资源集中而带来人口集中的地区的住房压力就会下降，也就是住房需求也会随着人口分布的均衡化而实现大体均衡，从而住房投资以及住房供给也会实现大体均衡，同时住房保障问题也可以获得基本解决；医疗和教育应该是纯公共服务，不易借助优质生产要素通过市场机制得以实现；而交通建设虽然可以通过放开准入，引入社会资本和技术，借助优质生产要素通过市场机制进行工程建设，但是国家和区域整体交通建设规划和设计以及主要资金和技术还是需要政府承担。因此，医疗、教育、交通是基本公共服务的最基础内容，只能由政府发挥主导作用。

（二）基本公共服务基础内容均等化的实现

1、医疗资源的区域均等化。医疗资源不仅包括医用住房、医疗设施、医疗设备，也包括具有高水平医疗技术的医护人员。就一定区域而言，医疗资源的优化取决于三个方面：一是本区域现有医疗资源潜力的开发；二是更新医疗资源时选优；三是引进外部优质医疗资源。因此，医疗资源的均等化，也需要从两个方向三个方面进行。而其中最困难和最关键的是具有高水平医疗技术的医护人员分布的相对均衡。

（1）具有高水平医疗技术的医护人员分布的相对均衡化。①开发本区域现有医护人员潜力。本区域现有医护人员是本区域医护人员的骨干，也最有可能长期为本区域医疗事业做贡献。因此，应当建立医疗人才开发培养规划，遴选具备一定条件的本区域医护人员到高层次医疗机构、高水平医疗研究和教育机构进修学习，并为完成进修达到一定水平的医护人员提供公平完善的晋升机制和制度化的较高待遇水平，使之能够学成归来而有用武之地，并获得相应的回报，通过示范作用带动更多医护人员的积极性，从而实现良性循环；②医疗人员更新时择优选择。因本区域现有医护人员退休、离职，或者新增医疗机构而需要录用新的医护人员时，应当通过公开选拔机制遴选优秀医护人员。当然，前提是有较多的高水平新秀愿意到本地来。要获得较多的高水平新秀，必须建立本区域的高层次医疗机构和高水平医学教育机构，因为通常情况下，高水平新秀在自己学习数年的地方安定下来的可能性比较大；③引进外部优质医护人员。主要是用公平的晋升选拔机制，经费和设施保证，优厚的福利待遇，面向全国高层次医疗机构、一流大学的著名医学院招聘高层次人才。

（2）制定和实施医用住房、医疗设施、医疗设备新增、更新、升级规划。依据本区域经济发展水平、公共财政收入水平、人口自然增长水平、全国医疗发展水平，制定和实施本区域医用住房及配套设施、医疗设备新增、更新、升级规划，在卫生事业经费中列支，并实行年度考核。同时，也要考核医用住房及配套设施、医疗设备利用率，以便适时调整。

2、教育资源的区域均等化。教育资源是人全面发展的关键，是实现合理社会流动的重要渠道。教育资源的区域均等化对优质生产要素均衡分布具有决定性的影响。

（1）逐步建立按考生人数比例分配招生指标的高考录取制度。各省区市高考录取指标分配的严重失衡，是引发人口流动特别是优秀人才向东部地区持续加速集中的重要原因，所谓为了孩子的未来发展而充分流动。在当前利益格局下，实现高考录取的机会均等确实不能一蹴而就。可以考虑，首先建立以考生人数比例为基础的基本指标与区域平衡指标相结合的制度：一是将每年高考招生计划总指标的50%拿出来作为基本指标，按照当年各省区市实际参加高考考生人数的比例分配给省区市；二是将剩余的50%作为区域平衡指标，按照各省区市综合经济社会发展水平和国家战略布局分配。然后，用10年左右的时间逐步将基本指标增加至总指标的90%，剩余10%的指标向老少边穷等教育水平欠佳的地区倾斜。这样，每个孩子在任何地方，要获得相同水平的教育所要付出的努力程度就可以基本相当，机会平等可以基本实现，为了孩子未来发展而向部分地区流动的人口将维持在极低比例。完成学业的新秀回到家乡的比例最高，这样即使高等教育资源过分集中的现状难以扭转，也可以保证各区域优秀人才基本相当，从而在一定程度上实现区域发展内生动力的均衡化。

（2）实施中小学教育均衡战略，逐步取消重点中小学。首先是取消重点中小学优秀选择生源的制度；其次是对优质师资向非重点中小学的流动和交流提供政策和财力支持，以基本均衡师资；再次在前述基础上，对各中小学同等考核，最终取消重点中小学。对此，河南省新郑市在普通高中实施的教育均衡战略，值得借鉴。

3、交通、特别是基础交通建设的区域均等化。便利的交通可以为优质生产要素的集聚提供支撑，并使优质生产要素作用的发挥得以扩展，同时可以使区域内需求和市场得到最大发掘，使区域外需求和市场为我所用。这样，区域发展内生力就会更加强劲。基础交通建设区域均等化之后，各区域内生增长力集聚可以实现基本均衡，从而区域协调发展才能最终实现。

基础交通建设诸如民用机场、高速铁路、铁路、高速公路、国道等的区域均等化，需要中央政府的统筹规划和财力支持，允许部分项目发行债券融资，由中央政府与项目相关省区市、项目投资回报共同分担偿还，可以减轻资金压力，使有限的资金实现效用最大化，又可以最大限度减少过度市场化带来的负面影响。

四、结语

以医疗、教育、交通为基础内容的基本公共服务均等化是区域协调发展的引擎。区域发展差距持续加速扩大的根源在于优质生产要素集聚的持续加速失衡，优质生产要素集聚的持续加速失衡在于基本公共服务供给的持续加速失衡。因此，实现区域协调发展的关键是基本公共服务均等化，特别是作为基本公共服务基础内容的医疗和教育资源、基础交通建设的区域均等化。以医疗、教育、交通为基础内容的基本公共服务均等化，可以带动人口分布特别是优秀管理和技术人才分布的均衡化，进而实现资本和技术集聚的区域均等化，从而包括优质人才、资本、技术在内的优质生产要素集聚的均衡化就可以基本实现，最终区域协调发展就会到来。所以说，以医疗、教育、交通为基础内容的基本公共服务均等化是区域协调发展的引擎，要用以医疗、教育、交通为基础内容的基本公共服务均等化强力推动区域协调发展。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

主要参考文献：

［1］蒋清海.区域经济协调发展的若干理论问题［J］.财经问题研究，1995.6.

［2］杨保军.区域协调发展析论［J］.城市规划，2004.5.

［3］吴殿廷.从可持续发展到协调发展——区域发展观念的新解读［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2006.4.

［4］王文锦.中国区域发展研究［J］.中国博士学位论文全文数据库，2001.

［5］陈海威.中国基本公共服务体系研究［J］.科学社会主义，2007.3.

［6］韩学丽.基本公共服务均等化的内涵及实现途径分析［J］.商业时代，2009.34.