［提要］　住房市场化以来，我国房地产政策几经变迁，政府综合运用经济手段、法律手段和行政手段。透过种种房地产政策，不难发现其中有急剧的逆转，但更多是一种间断性的渐进。本文借助林德布罗姆提出的渐进决策理论，对我国房地产政策进行分析，以探讨渐进决策模式在公共政策制定中的应用，发现其有效性与不足之处。

关键词：渐进决策；公共政策；房地产；决策模式

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

收录日期：2015年12月24日

一、公共决策的渐进决策模式

在西方公共决策的理论研究中，理性决策模式长期以来占据主导地位，其主要观点是决策者掌握公共决策所要求的一切信息并在此基础上做出完全理性的决策。而后，“理性决策模式受到了另外两种决策模式的挑战：一是著名行政学家赫伯特·西蒙的‘有限理性’决策模式；二是林德布洛姆的‘渐进决策’模式”。西蒙的有限理性决策，其主张是由于完全理性的不存在，所作的决策往往只能是满意的决策而非最佳的。西蒙的有限理性决策模式是对传统完全理性模式的改进，并未能打破理性决策模式的框架。

林德布洛姆的渐进决策模式则并不是从理性角度来探讨政治与行政的决策，而是在全面批判的基础上建构起来的决策模式。所谓渐进决策，“就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标”。渐进决策需要遵循三项基本原则：一是按部就班原则，其本意是将决策过程看成是一个连续性的过程，并不是孤立间断的；二是积小变大原则，林德布洛姆认为，渐进决策的过程通常是由微小的积累形成较大的变化，由量的积累升华到质的蜕变。通过微小的变化，达成根本变革的目的，也即解决公共问题，实现公共目标并促进公共利益；三是稳中求变原则，在林德布洛姆看来，社会的发展、公共目标和利益的实现赖于社会的稳定，因此公共政策不宜大起大落，同时由于当下政治、技术及现行计划的约束，只有通过保证决策过程的稳定性，以小变促就大变的目的。

二、中国房地产政策的演变与渐进决策分析

建国以来，中国的房地产政策可以划分为三个时期：一是计划经济时期住房制度时期（1949～1978年），是一种以国家统包、低租金、无偿分配、无限期使用为特点的实物福利性制度；二是住房制度改革时期（1979～1998年），可分为试点售房、提租补贴、以售代租、全面房改和国有单位住房分配货币化、住房购销市场化五阶段；三是住房制度市场化时期（1998年至今），即将城镇住房推向市场，通过市场机制调整住房的供求。由于三个时期具有本质上的不同，本文主要探讨住房制度市场化时期的房地产政策。

（一）住房市场化阶段的主要房地产相关政策。本文主要将我国1998～2015年房地产政策分为三个阶段：一是住房市场化培育阶段：这一阶段主要是打破计划经济时期住房分配模式，建立住房市场化相关制度、法规。1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全国停止住房分配，实行住房货币化。2000年中央连续发出《关于房地产中介服务收费的通知》、《商品房买卖合同示范文本》和《房产测量规范》，并停止全国范围内住房实物分配，逐步制定市场交易的相关规范；二是抑制房地产市场过热发展阶段：在这一阶段国家根据房地产市场快速发展所带来的负面影响，制定了一系列的抑制政策，并逐渐完善房地产市场的法律法规。从2005年开始的“国八条”到2013年的“国五条”。国家每年会根据房地产市场发展的不同特点做出阶段性的政策调控，以抑制房价过快增长，房地产市场泡沫的风险；三是房地产市场可持续发展阶段：在这一阶段，中央政府为应对房地产市场崩盘有可能带来的系统性经济风险的情况，在2014年上半年提出了双向调控、分类指导、灵活应用、放权地方的政策并在下半年出台了“930新政”和不动产登记制度。2015年12月18日中央经济会议针对房地产市场提出“化解房地产库存，稳定房地产市场”的指示精神。

（二）房地产政策的渐进分析。渐进决策，“就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标”。我国房地产政策的发展演变其实就是一个渐进决策的过程。

从政府出台的诸多政策我们可以得出以下几点结论：一是政府出台相关政策的元决策目标，即旨在通过制度性政策和调控性政策，使房地产市场的发展得以规范化和法制化，同时使房价与经济发展水平相协调和适应；建立健全住房市场化体制和完善政府调控房地产市场机制；二是为达成这一元目标，政府循序渐进地出台了诸多的制度性政策与调控性政策。通过出台系列的制度性政策，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的房地产法律法规体系，当然这一体系仍需进一步完善和健全。调控性政策往往是在一段时间内，针对房地产市场出现的新问题新形势而采取的措施，这些政策旨在弥补制度性政策的漏洞，解决制度性政策的瑕疵所引发的市场无序，规范房地产开发、交易、管理等行为，引导房地产市场有序发展。调控性政策大多具有时限性，也即当其阶段目标实现以后，往往通过新的制度性政策或调控性政策取而代之。但许多制度性政策往往是以调控性政策为基础的，同时众多新的调控性政策也是在总结之前的政策效果之后加以改进的，也即政策之间保持着连续性和继承性。

通过政策的渐进调整，以一连串小的或不大的改进，逐步达到政策的短期目标，并进而实现长期目标。纵观住房市场化阶段的房地产政策，总趋势是为建立完善住房市场化机制，而积极地出台相关的制度性政策和调控性政策，以有效引导房地产市场合理健康地发展；也即政策的出台是为了达成元目标，因此用渐进决策模式来分析中国房地产政策是有效的。

三、房地产政策渐进决策的有限性

诸多房地产政策的出台，在保持社会稳定的前提下，对于规范房地产市场行为、建立健全制度化、法制化的住房市场化机制发挥了重要的作用。但是，笔者在这里不得不指出，房地产政策的渐进决策也有一定的有限性。

一是政策的效果有限，房地产政策渐进决策颇有“亡羊补牢”的味道。渐进决策的方法与试错法有一定的共通之处，均是在信息不对称的情况下，为应对各种问题而进行“试水”，至少在初期出台的政策上表现较为明显。当问题出现之后，由于之前并没有出现过类似的问题，没有经验教训可以借鉴参考，政府只能“摸着石头过河”，对出台的政策会产生什么样的效果、能不能解决问题不能做出有效地评估、预见。自然，初期出台的政策大多带有“试水”的味道，其政策效果自然可想而知，带有明显的有限性。

同时，政策的出台往往是在问题产生之后，又决定其带有滞后性色彩。加之初期政策效果有限，只有通过政策的长期渐进改革，渐渐完善，才可能最终解决出现的新问题。于是在中国房地产市场上反复上演着这样一幕：一方面政府密集性地出台了大量政策，以规范房地产市场行为，遏制房价上涨过快；另一方面房价继续飙升，房地产泡沫越来越大。

二是渐进决策不能有效应对外在环境的急速变迁。如果说渐进决策对于解决自身问题还具有一定效果，那么对于应对外在客观环境的急速变动则显得较为无力。当2014年末我国房地产市场突然掉头向下，有可能造成泡沫破裂所带来的一系列系统性经济风险时，政府为保持房地产市场的稳定，政府放宽调控，虽然刹住了全面下滑的势头，稳定了房地产市场，但房地产市场一旦略有好转，一线城市房价连创新高。外在环境的急速变迁，一旦与渐进决策不一致，必会产生负面的影响。

当前所处的是一个急剧变化的时代，经济的全球化和世界的一体化将世界的距离缩短，各国彼此交流融合，客观上使得面临的国内国际环境更为复杂。因此，政府应尝试改进决策方式，提高决策的质量，以更为积极主动地应对外在环境的急速变迁，而不是形成一种被动的思维，待问题出现之后再想政策应对。

三是政治方针政策的变动不一致性不利于房地产渐进决策作用的全面发挥。正如范广垠所说，我国房地产政策时有政策信号相互矛盾，权宜之计明显但缺乏长远规划，每个阶段决策都有政策目标，或是通过房地产带动经济发展，加强政府合法性基础的“政治的经济”；或是在房价过高引发社会积怨时，积极调控的“政治的经济”；或是在房地产引发更为宏观的社会问题时，将其首先视为政治问题。因此，政治意识对房地产政策始终起着指导或直接影响的作用。

由于政治指导思想随形势的不断调整变化，政策方针呈现出间断性的不同，甚至有时会相互矛盾，必然影响已经实施的房地产政策；而对于渐进决策模式下延续的政策，必然影响其政策的执行与效果的发挥。

当前，房地产市场在飞速发展了十多年以后，面临着泡沫风险，并有可能引发为系统性的经济风险。一方面房价居高不下，刚需紧张；另一方面房地产市场开始出现衰落迹象。房地产市场所引发的问题已俨然成为一个宏观层次的社会问题。政府应结合所面临的国际国内环境探索出适合本国具体实际的决策模式，以不断提高房地产政策的质量，及时有效地应对房地产市场新问题新变化。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

主要参考文献：

［1］丁煌.西方行政学说史（修订版）［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.

［2］丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论［J］.国际技术经济研究，1999.3.

［3］范志勇.中国房地产政策回顾与探析［J］.学术交流，2008.8.