［提要］　“特色小镇”的发展得到国家不同层面的支持，发展比较快，但相应研究却显得滞后。对“特色小镇”研究现状、政策背景与存在问题进行梳理，提出调适路径，得出“特色小镇”创建原则、考核评价等结论。

关键词：“特色小镇”；政策背景；调适路径

基金项目：江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人；江苏省第五期“333高层次人才培养工程”中青年学术技术带头人；江苏省高校社科基金项目：“基于‘中国制造2025’江苏高职创新工匠型人才培养机制、模式和路径研究”（项目编号：2017SJB0889）；江苏省社科精品重点资助课题：“新常态下基于产业供给侧转型江苏‘特色小镇’发展模式与路径优化创新研究”（项目编号：17SYA-002）项目资助

中图分类号：F292 文献标识码：A

收录日期：2018年6月8日

一、“特色小镇”研究现状

（一）国内研究。以“特色小镇”为关键词在CNKI文献平台上进行检索，截至2017年4月15日共有104篇相关文献，主要发表于近几年，涉及城镇化建设、旅游文化产业发展及生态文明建设等方面。一是关于城镇化和特色小镇建设。如罗应光（2010）从推进城镇化的角度，提出以特色小镇为载体推进西南边疆地区（云南、西藏、广西）城镇化进程，并提出特色小镇发展的思路、原则、类型及保障措施等。李亚卿（2013）从新型城镇化建设的角度，以苏南地区小微古村镇为例，分析其生存现状，提出恢复居住、开发旅游、形成产业集聚三步走的城镇化路径。李海阳（2013）从带动新型城镇化发展角度，分析海南发展旅游特色小镇的天然优势，提出科学规划是旅游特色小镇成败的关键；二是关于旅游文化等产业发展和特色小镇建设。如秦光荣（2006）从落实科学发展观的角度，介绍了云南建设旅游小镇的重要意义、思路和模式、初步成效及进一步推进的措施等。吴培达（2012）从城市文化内涵的角度，以云南省临沧市临翔区圈内镇为例，分析城市文化与特色小镇规划之间的独特关系，为特色规划表达城市文化提供了有益探索。段亚琼、侯全华（2013）基于文化传承的视角，以陕西庙店优美小镇为例，提出在特色小镇打造中要兼顾文化传承与特色旅游。田家莉、张叶青（2013）从打造特色文化的角度，以老唐山风情小镇为例，提出特色文化小镇建设、运营和产业发展模式的对策建议。韦绍兰、王金叶、吕华鲜、黄华乾等（2013）从生态旅游的角度，通过分析桂林市大圩特色小镇的旅游资源及其开发利用中存在的问题，提出特色小镇旅游资源保护性开发策略。张永军（2014）介绍了陕甘宁革命老区特色小镇建设的经验。

（二）国外研究。在国外小城镇建设早已成为推进城市化的最有效途径，美国、英国、澳大利亚以及拉美等国都进行了多年实践。国外对小城镇的研究特色主要体现在从具体的案例出发，提炼出系统理论，或者建立一个理论模型，用具体案例来加以验证，从而较好地实现理论与实践相结合。其主要研究主题归纳为：城镇社区参与产业发展互动关系，如KirstySherlock（1999）认为小城镇发展带有显著的政府意愿，因此只有在发展过程中充分尊重当地社区利益尽可能提高社区参与度，才有可能实现可持续发展；RobertMadrigal（1994）曾以美国和英国的两个旅游型小城镇为比较案例详细研究当地居民对旅游业发展影响的感知与政府在产业发展中的作用。产业发展对小城镇社会经济发展的影响机理方面，如Graham Parlet、tJohn Fletcher、Chris Cooper（1995）通过构建爱丁堡历史古镇的旅游产业投入产出模型来研究旅游业发展对古镇其他产业产生的乘数效应；John S.Akama和Damiannah Kieti（2007）对肯尼亚蒙巴萨岛旅游小镇的研究结论是尽管当地把旅游业作为社会经济发展的工具，但事实上旅游业并未发挥其应有的作用；关于小城镇规划的理论探讨，如Baud-Bovy（1982）、Getz（1986）构建规划模型，其中的共性都是指出规划必须更加科学化、合理化，需要建立一套完整的规划决策程序与体系。Carlos Costa（2001）进一步从理论层面指出小城镇发展规划和产业规划必须相互融合，具有一致性和可持续性，如Clare Murphy和Emily Boyle（2006）通过构建旅游小镇文化旅游发展理论模型研究英国前工业城镇如何利用当地文化特质打造文化旅游城镇，实现城镇经济发展转型，Melanie Kay Smith（2004）研究表明产业与文化、休闲与零售等概念相互融合可带动当地商业投资；具体的案例研究，比较具代表性的是Seaton A.V.（1996，1999）对全英国的欧洲图书镇旅游发展项目进行长期跟踪研究。

二、“特色小镇”发展政策背景与分布

（一）“特色小镇”发展政策背景

1、国家政策背景。“特色小镇”的发展得到中央和地方政府大力支持，尤其是国家发改委和住建部的推动，出台相应的纲领性文件。2016年7月，住建部、发改委、财政部联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知（建村［2016］147号）》提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到2020年争取培育1，000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，约占全国建制镇5%；8月，住建部《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知（建村建函［2016］71号）》，同时公布各省（区、市）特色小镇推荐数量分配表，明确各省市推荐上报2016年特色小镇工作的各项细节，特色小镇推荐上报工作进入实质性开展阶段；2016年10月，国家发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见（发改规划［2016］2125号）》，同时公布第一批中国特色小镇名单；中央财经领导小组办公室、国家发改委、住房城乡建设部联合召开特色小（城）镇经验交流会并提出实施意见。2017年12月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》进一步规范了特色小镇和小城镇的发展。

2、江苏政策背景。2016年12月，《省政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》（苏政发［2016］176号）、《省政府办公厅关于印发江苏省旅游风情小镇创建实施方案的通知》（苏政办发［2017］36号）、《省发改委关于印发<关于培育创建江苏省特色小镇的实施方案>的通知》（苏发改经改发［2017］201号）指出，特色小镇是遵循创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，聚焦特色优势产业，集聚高端发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的“非镇非区”创新创业平台。培育创建一批特色小镇是新常态下推进供给侧结构性改革的重要抓手，推动经济转型升级和发展动能转换的重要平台，落实“聚力创新、聚焦富民”的重要载体。另外，江苏的地级市也相继出台特色小镇发展意见，如，2017年5月，无锡市人民政府《关于培育建设特色小镇工作的实施意见》（锡政发［2017］116号）；2017年12月，常州市政府《关于特色小镇培育创建的实施意见》（常政发［2017］170号）；2016年，南京出台《关于优化全市区域功能定位和产业布局的意见》、《南京市市级特色小镇申报评审指南》；2017年5月，扬州出台《关于加快创建特色小镇的实施意见》；2016年，泰州市《关于加快特色小镇规划建设的意见》（泰发［2016］28号）；2017年，南通市《关于培育创建南通特色小镇的实施方案》；2017年5月，盐城市《关于培育创建特色小镇的实施意见》；2016年12月，淮安市出台《关于培育创建市级特色小镇实施意见》提出，到2020年，在全市规划建设32个具有产业、文化、旅游和社区功能的特色小镇；2017年，连云港市印发《连云港市产业特色小镇建设实施意见的通知》（连政办发［2017］163号）；2017年2月，徐州市《关于加快推进新型城镇化建设的意见》等文件。

（二）“特色小镇”分布情况

1、“特色小镇”全国分布情况。我国城镇化的发展历程，“特色小镇”的概念或雏形很早就有涉及，云南在2011年就下发了《云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》。“特色小镇”起源于浙江，以浙江特色小镇的成功经验为借鉴，国家层面及省级层面均出台相关政策，推动“特色小镇”的发展，加快城镇化的进程。2016年10月，住房城乡建设部正式公布127个第一批中国特色小镇。住建部公布的关于第一批中国特色小镇分布情况，从各区域的特色小镇数量来看，华东区域和西南区域的数量最多。其类型主要有工业发展型、历史文化型、旅游发展型、民族聚居型、农业服务型和商贸流通型。2017年8月，住房城乡建设部公布了276个镇，为第二批全国特色小镇。

2、“特色小镇”江苏分布情况

第一类，国家级特色小镇。2016年，住建部公布第一批全国特色小镇（127个），江苏7个小镇入选，分别是南京市高淳区桠溪镇、无锡市宜兴市丁蜀镇、徐州市邳州市碾庄镇、苏州市吴中区甪直镇、苏州市吴江区震泽镇、盐城市东台市安丰镇、泰州市姜堰区溱潼镇。2017年，住建部公布第二批全国特色小镇（276个），江苏15个小镇入选，分别是无锡市江阴市新桥镇、徐州市邳州市铁富镇、扬州市广陵区杭集镇、苏州市昆山市陆家镇、镇江市扬中市新坝镇、盐城市盐都区大纵湖镇、苏州市常熟市海虞镇、无锡市惠山区阳山镇、南通市如东县栟茶镇、泰州市兴化市戴南镇、泰州市泰兴市黄桥镇、常州市新北区孟河镇、南通市如皋市搬经镇、无锡市锡山区东港镇、苏州市吴江区七都镇。

第二类，省级特色小镇。2016年，江苏省公布首批25家省级特色小镇。其中，产业聚焦高端制造类小镇7家、创意创业类小镇6家，新一代信息技术类小镇4家、历史经典类小镇4家，健康养老和现代农业类小镇各2家。分别是南京的未来网络小镇、高淳国瓷小镇，无锡的鸿山物联网小镇、太湖影视小镇、新桥时裳小镇，徐州的沙集电商小镇，常州的石墨烯小镇、殷村职教小镇、智能传感小镇，苏州的苏绣小镇、东沙湖基金小镇、昆山智谷小镇，南通的吕四仙渔小镇、海门足球小镇，连云港的东海水晶小镇，淮安的盱眙龙虾小镇，盐城的数梦小镇、汽车小镇，扬州的头桥医械小镇，镇江的大路通航小镇、丹阳眼镜风尚小镇、句容绿色新能源小镇，泰州的医药双创小镇、黄桥琴韵小镇，宿迁的电商筑梦小镇。

第三类，地市级特色小镇（地市级主要特色小镇）。2017年，苏州公布了首批市级特色小镇创建名单，如阳澄湖半岛康体小镇、太仓天镜湖电竞小镇、常熟云裳小镇、苏州金融小镇（太湖金谷）、苏州华大生命健康小镇、沙溪生物制药小镇等。2016年，镇江市在全省率先启动特色小镇规划建设工作以来，2017年提出了首批市级特色小镇创建（培育）建议名单，其中创建类8个，培育类9个。建议首批创建的8个特色小镇分别为丹阳眼镜风尚小镇、句容葡萄小镇、扬中电气小镇、丹徒恒顺香醋小镇、京口e创小镇、润州西津渡风情小镇、镇江新区通航小镇和位于镇江生态新城的低碳小镇。2017年，扬州公布了首批10个市级特色小镇创建名单和15个培育名单，将用3～5年时间，培育创建20个左右具有江苏特点、代表扬州特质的特色小镇，这10个市级创建对象分为高端制造业小镇，如头桥医械小镇、武坚智能电气小镇；新兴产业和创意创业小镇，如：静脉教科小镇、爱情小镇和教玩具小镇；现代农业小镇，如高邮好种源小镇；健康养生小镇，如枣林湾户外运动小镇；旅游风情小镇，如邵伯运河风情小镇、菱塘回族风情小镇；历史经典产业小镇，如湾头玉器小镇。2017年11月，泰州市《关于确定泰州市首批培育建设的特色小镇名单的通知》（泰政办发［2016］158号），公布首批培育建设的特色小镇名单：即特色产业小镇，共7家，泰州医药高新区东方医药创新小镇、梦ＣＡＲ小镇，海陵区新能源创新小镇，靖江市孤山空调小镇、生祠苑艺小镇，泰兴市黄桥乐器小镇、凤栖小镇；旅游风情小镇，共3家，高港区大泗中药养生小镇、姜堰区溱潼康养旅游小镇、兴化市沙沟渔文化小镇。2017年8月，盐城公布了首批市级14家特色小镇创建名单；其中，市开发区汽车小镇、城南新区数梦小镇、大丰区荷兰花海风情小镇入选省级特色小镇创建名单，亭湖区千鹤湾温泉风情小镇入选省级特色小镇培育名单；计划到2020年，分批培育创建20个市级特色小镇，争创省级以上特色小镇10个左右，重点打造3～5个在全省乃至长三角地区有一定影响力和知名度的特色小镇。淮安打造的特色小镇分为两类：一类是依托县区产业定位，打造产业小镇。例如清江浦区依托金融中心，打造以投资、私募基金、财富管理和其他新型金融产业为特色的金融小镇；涟水县依托今世缘酒业，打造缘来小镇；盱眙县依托天泉湖等自然资源和盱眙龙虾品牌，打造星+养生小镇和龙虾小镇；淮安经济技术开发区依托软件园、留创园、科教园等，打造互联网小镇、创业小镇、创意小镇；另一类是依托县区文化内涵、旅游特色，打造文化旅游小镇。例如淮安区依托河下古镇等旅游资源，打造湖滨旅游小镇；淮阴区依托韩信等文化资源，打造韩侯故里旅游小镇；洪泽区依托洪泽湖生态地质等资源和亲水项目，打造温泉养生小镇、洪泽湖渔家风情小镇；金湖县依托万亩荷花荡资源，打造荷韵小镇。清江浦区的金融小镇（金融中心），生态度假小镇（和平镇），现代物流小镇（淮阴区飞地），双创小镇（淮安大学科技园）。淮安区的文化旅游小镇（河下古镇），教学具小镇（车施片区），农民画小镇（博里镇）。淮阴区的韩侯故里旅游小镇（码头镇），民宿文化小镇（刘老庄乡），健康养生小镇（新渡乡），雷尼奥小镇（淮安综合大市场）。洪泽区的苏派小镇（蒋坝镇），温泉养生小镇（老子山镇），洪泽湖渔家风情小镇（西顺河镇）。涟水县的缘来小镇（高沟镇），云锦小镇（红窑镇），花卉小镇（保滩镇）。盱眙县的凹土科技小镇（古桑街道），星+养生小镇（天泉湖镇），大云山汉文化小镇（马坝镇），龙虾小镇（盱城街道），大明小镇（明祖陵镇、淮河镇），铁军小镇（黄花塘镇）。金湖县的荷韵小镇（闵桥镇），健康森氧温泉小镇（银涂镇），尧乡小镇（塔集镇）。开发区的互联网小镇（软件园），创意小镇（科教园），西游记文化小镇（西游记文化产业园）。工业园区的胭脂小镇（古盐河生态公园）。苏淮高新技术产业开发区的白马湖生态特色小镇（范集镇）。生态新城的智慧城市小镇（中兴智慧产业园）。2017年12月，连云港公布首批7家市级产业特色小镇培育名单，包括东海县桃林汽车循环经济小镇、灌云县衣趣小镇、灌南县汤沟香泉小镇、赣榆区赶海小镇、海州区健康益生小镇、连云区高公岛紫菜小镇和高新区花果山丝路智能小镇。徐州计划3年内要打造12个特色小镇示范点。宿迁以特色产业为支撑，大力推进特色镇村建设。

三、“特色小镇”发展的调适路径

（一）“特色小镇”的发展。在国家相关政策的推动下发展迅猛，取得了一定成绩，但也存在一些问题：

1、“运动化”趋势明显。在政府评比纳入名单和各类激励政策的推动下，各地区特色小镇建设已经成为政府的重点工作，有些地区甚至有专门的特色小镇数量、投资规模、产值、人口等考核指标。

2、功利性较强。各级政府把特色小镇作为投资平台打造，希望利用特色小镇招商引资，带动当地固定资产投资和经济增长，只要投资商承诺投资就是特色小镇建设的资源，缺乏必要的引导、规范和统筹规划。

3、建设园区化。有的地区为了迎合特色小镇建设的指标考核要求，简单把产业园区戴帽为特色小镇，内涵和外壳依然是产业园区，营造的发展环境也是园区发展生态，有的特色小镇甚至连一个居民都没有，完全颠覆了对传统小镇概念的理解，和特色小镇的发展理念相距甚远。

4、追求短平快效果。出于任期考核等多方面因素影响，有的地区不顾特色小镇的要求，过于追求短平快效果，盲目引进各类投资商特别是房地产商进行开发，使得房地产商得以利用特色小镇建设的名头，获取建设用地从事其房地产投资和建设。虽然短期内投资可以上去，但导致部分特色小镇演变为了房地产项目，由于小镇缺乏特色产业支撑，极容易演变为“空心镇”和“人为造镇”。

5、简单模仿复制。有的地区不顾自身条件盲目模仿其他地区特色小镇的成功样板，如基金小镇、康养小镇、互联网小镇等名目多样的特色小镇比比皆是。有的甚至一张规划图即可复制，使得特色小镇建设面临着千镇一面等问题。应保持小镇宜居尺度，不盲目盖高楼，不盲目拆老街区，不盲目搬袭外来文化。

（二）基于“特色小镇”发展中的问题其调适路径

1、坚持创新导向，高标准培育“特色小镇”。创新培育特色小镇的理念、思路和方法，防止“新瓶装旧酒”、“穿新鞋走老路”。适当提高创建要求，不搞区域平衡、产业平衡和数量限制，不搞“运动式”部署推进。

2、坚持因地制宜，差异化打造“特色小镇”。从实际出发，发掘特色优势，防止照搬照抄、一哄而上。根据区域要素禀赋和比较优势，宜工则工，宜商则商，宜农则农，宜游则游，打造具有持续竞争力的独特产业生态，防止“千镇一面”。

3、坚持以人为本，高起点创建宜业宜居宜游“特色小镇”。以人为核心，进行高起点规划，统筹生产、生活、生态空间布局，完善城镇功能，补齐城镇基础设施、公共服务短板，树立绿色发展理念，走节能低碳发展之路，提高人民群众获得感和幸福感。

4、坚持市场主导，多元化构建“特色小镇”建设主体。按照政府引导、市场运作的要求，创新建设管理机制和服务模式，提高多元化主体共同推动特色小镇发展的积极性。政府做好规划编制、设施配套、文化建设、生态保护、资源要素保障等，防止政府“大包大揽”。打造集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的创业创新生态系统。

5、坚持节约用地，集约化提升“特色小镇”土地产出效益。充分发挥土地利用总体规划的管控和引领作用，统筹安排特色小镇建设用地，保障合理用地空间，优化建设用地布局。按照节约集约用地要求，积极盘活存量土地和未利用地，大力推进低效产业用地再开发，着力提升节地水平和土地资源配置效率，防止借机“圈地造城”。

四、结论

经过对“特色小镇”研究现状、政策支撑背景及分布的研究，初步结论为：（1）“特色小镇”的创建，按照“创建一批、培育一批、谋划一批”的原则，明确重点、分批推进。走少而特、少而精、少而专的发展之路，避免盲目发展、过度追求数量目标和投资规模。（2）建立“特色小镇”统计监测、考核机制实施绩效评价，将考核评价结果与支持政策兑现挂钩。实行“宽进严定、动态淘汰”的创建达标制度，取消一次性命名制，避免只管前期申报、不管后期发展的“短视”行为；控制“特色小镇”数量，避免分解指标、层层加码。（3）遵循客观规律，量力而行、控制数量、提高质量，体现区域差异性，提倡形态多样性，不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，及时规范纠偏，优化实施方案；防止盲目发展、一哄而上，资源浪费。

（作者单位：1.无锡环境科学与工程研究中心；2.复旦大学）

主要参考文献：

［1］陈小卉，胡剑双，钟睿.新型城镇化背景下江苏省特色镇培育策略研究［J］.江苏城市规划，2016（1）.

［2］张蔚文.政府与创建特色小镇：定位、到位与补位［J］.浙江社会科学，2016

［3］王慧.新型城镇化战略下江苏特色小镇建设研究［J］.现代营销，2017（5）.

［4］李强.特色小镇是浙江创新发展的战略选择［J］.中国经贸导刊，2016（4）.

［5］徐绍史.国家新型城镇化报告2015［M］.北京：中国计划出版社，2016.

［6］徐林.政府主导的特色小镇模式为何失败［N］.财新网，2018.1.26.

［7］陈雨露.中国新型建设中的金融支持［J］.经济研究，2013（2）.

［8］曾江，慈锋.新型城镇化背景下特色小镇建设［J］.宏观经济管理，2016（12）.