［提要］　土地制度在我国城镇化建设中起着基础性的作用。土地是城市的载体，土地能否实现供求平衡，能否合理高效流动，制约着城镇化建设的效率，也影响着城镇和农村居民的生存环境和生活质量。现行土地管理制度尽管在促进城镇化建设中起到巨大的作用，但也存在一些问题，需要研究解决。本文对土地制度改革的各家观点进行分析比较，以科斯定理为理论基础，利用新制度经济学分析框架，通过财政政策和工具的机制研究，试图给出促进城镇化建设土地制度改革的财政对策。

关键词：城镇化；土地制度改革；财政

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年5月21日

我国将建立新型城镇化，即以新型工业化为动力，以农业现代化为前提和基础，以促进产业和人口向城镇集聚为核心，以城乡统筹为原则，以推进城乡可持续发展为目标的历史进程。其以城乡统筹、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征。在这个规划中，农业现代化的基础性作用和节约、集约的基本特征作为重要观点跃然纸上，而这两个方面都涉及到土地制度改革的内容。可见，土地制度改革在新型城镇化建设中居于非常重要的地位。

一、我国土地制度存在的主要问题

第一，政府有“土地财政”偏好。陈小君认为政府的“土地财政”偏好，导致农村集体土地财产权实现障碍重重；第二，农村集体土地所有权界定模糊。蔡锦云认为集体土地所有权界定模糊，成为了国家土地所有权一种附庸。而正是集体土地所有权主体“缺位”导致了征地补偿过低和收益分配不公，集体土地所有权客体界定不清与权能缺失导致了土地征收程序不规范；第三，征地程序不公平，农民缺乏征地谈判权。史清华等认为，在现行征地程序安排下，农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取土地所有权人应有回报，才是引发失地农民问题的深层根源；第四，土地流转作为新课题，问题和机遇并存。集体土地的流转分为集体建设用地（农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地，包括宅基地）的流转问题和农用地（即承包地）的流转。

关于土地流转的条件：陈锡文认为，在土地流转过程中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会，有更高的收入，有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程。蔡继明认为，我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三个方面的制度和体制建设问题：在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号；尽快修订与土地相关的法律法规，国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法。

关于影响到农地流转的意愿和可能的因素：钱忠好认为，大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿。周天勇等研究表明，农民不放弃农地，而是交给亲友耕种，对集地流转是存在后顾之忧的，如果要使农民愿意将集地流转，必须解决生存保障。

关于宅基地的流转问题：张子中提出完善建议，包括对要求进城落户农民放弃宅基地的政策作修正；宅基地无论如何处置，都坚持依法、自愿、有偿的原则；建立农民房屋财产和宅基地使用权登记制度；建立宅基地使用权流转制度；建立宅基地有偿退出机制；建立规范的农村房屋抵押制度；建立合理的宅基地增值收益分配机制；保障农民对宅基地整理节约出的建设用地享有一定收益权；完善退出宅基地农民的社会保障、就业机制。

二、基于新制度经济学的产权和交易成本分析

（一）产权分析。我国实行的是农村土地集体所有权制度，产权主体虚置，农民权力弱化。按照科斯第二定理：如果交易成本不为零，产权的初始配置将影响到资源的配置效率。同时，科斯第三定理指出：当存在交易成本时，通过明确分配已界定权利所实现的福利改善可能优于通过交易实现的福利改善。因此可以肯定，如果产权得到清晰的界定，就能在交易成本不为零的情况下，提高资源的配置效率，同时降低交易成本。那么，尽快明确农村土地产权归属势在必行。当然，农村土地集体所有制是必须要坚持的，目前的问题是如何完善之。宋志红认为，完善集体土地所有权的主体制度，尤其是重塑“农民集体”主体，使其成为一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事主体，是完善集体土地所有权制度的关键。温铁军等对山东长行村、广东草场村和山西霍家沟村先后自发地实行的体现社区内部“成员权”平等的社区股份合作制进行介绍，认为这些实践是实现了村庄内全体居民共享产业资本收益的、初次分配公平公正的社区内的财产制度创新。

按照股份合作制等形式明确了农村土地集体所有的主体地位之后，接下来要做的就是给农村土地确权颁证，切实维护农民的权益。在此基础上，鼓励中介机构的参与，建立健全地方土地流转市场，发挥市场的价格机制，提高资源的配置效率。通过土地流转，将分散的土地进行集中和整合，使用高市场价值的项目进行开发，发挥规模经济的优势，提高土地的利用率和增值率。如此，不仅增加了社会总福利，交易各方的收益都会有所增长。在这个过程中，要注意建立依法、自愿、有偿、规范的土地流转机制，不可强行推动。同时，土地规模经营存在边际报酬递减规律，土地规模化经营也要适度，不能盲目求大，更不能搞行政干预。

（二）交易成本分析。科斯将交易成本定义为“利用价格机制的成本”，指的是市场交易的成本或发现相对价格的成本。交易成本产生的原因是资本的专用性、机会主义行为、信息的不对称、交易频率和商品及服务的多维属性。交易成本分为制度成本、合约成本、度量成本和风险及不确定性。其中，制度成本指为了防止非效率，建立任何一项制度需要付出的代价。主要包括信息成本、交易制度成本等。农户或其他经济组织了解、调查农村土地使用权流转市场的供求、价格、潜力、使用等状况，确定对方可能对农村土地的处理行为和农村土地流转态度，需要一定的成本，即信息成本。为了保证交易的顺利进行，需要制定一系列法规等，如《土地流转法》，也需要成本，即交易制度成本。合约成本是指土地使用权流转转出方与转入方在确定农村土地的流转面积、价格、订约时间等事项所进行的谈判及合约的起草、讨论所花费的代价。目前，我国大部分地区土地流转市场发展刚刚起步，还不成熟，土地评估机构较少，土地评估的标准也比较模糊，确定土地使用权转让价格有难度，因此签订合约成本较大。签订农村土地使用权流转的合约之后，土地使用权转交手续办理前后，为了维护合约双方的权利与义务关系，防止违约行为发生，要监督和检查合约的执行情况，而必须付出成本，主要包括卖方的抛荒、弃耕、对农村土地进行掠夺性开发和利用，买方拒付资金等情况进行的监督、控制成本。度量成本顾名思义，这里不再赘述。风险和不确定性发生在现实生活的各个方面。如果风险是独立事件，通常可以通过保险来规避，保险费用就是交易费用的一部分。如果经济事件是非独立的，发生的风险就是不确定的，一般需要通过制度设计来防范。如农民把土地流转出去以后，就失去了附着于土地上的保障功能，而我国城乡的二元结构导致对农民的社会保障供给不足，因此必须通过制度设计延续土地的保障功能等，给农民真正解决后顾之忧。又如目前，农民的土地和宅基地由于农村金融发展尚不健全，因此还不能顺利作为抵押，获得融资贷款，这也影响了土地流转的进程，这也需要通过制度设计予以解决，等等。

三、我国土地制度改革的财政对策

（一）完善地方税收体系，解决地方政府“土地财政”偏好，为实现农村集体土地财产权提供财力保障。“土地财政”的根源是地方政府财力不足，为支持地方经济发展，和受之前唯GDP政绩观的影响，便通过卖地，收取土地出让金筹集财政收入。因此，各地地王频现，推动了房地产价格的逐年走高。房地产业的过度发展又推动了部分行业，如钢铁、建材等的产能过剩，部分地造成产业结构失衡。所以，国家提出了转变经济发展方式的战略，通过供给侧改革，强力调整产业结构。同样的“土地财政”也不可持续，必须通过地方税制改革，为地方政府提供必要的财源。如继续深化房产税制改革，扩大试点范围，争取在全国范围内早日开征房产税，并作为地方政府的主体税种。在改革方案的设计上，要考虑低收入群体的纳税能力，建议根据面积的不同，规定不同的税率，在增加税收收入的同时，抑制房地产投机炒作的行为。继续完善资源税税收制度，在增加中西部资源丰富省区税收收入的同时，抑制资源的过度开采行为，并注意对禁止开发区域的保护。加快改革印花税，要按照修订后的《合同法》规定，改革和调整征税范围、税率，增加应税凭证，简化征税手续。继续推进增值税改革，平衡地方政府财权和事权的关系，缓解其支出矛盾。加快环境保护税的改革步伐，将其作为地方税种。同时，扩大地方政府税收管理权限，赋予省级政府一定的税收立法权。

（二）加大参与式预算改革力度，进一步增大农民在征地程序中的话语权。在现行征地程序安排下，农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取应有回报。未来征地制度改革的一个重要方向，就是要赋予农民完全的征地谈判权，通过完善审批、公告、听证、裁决等征地程序，实现程序公平。同时，要加大参与式预算的改革力度，在规划立项的第一步当中，就让农民参与进来，就政府听证公益性建设用地的项目前景、项目预算、农民能够获得的征地补偿等问题对被征地农民及项目受益区内所有公民展开咨询，吸收他们的意见、建议及利益诉求，争取在照顾到公民利益的基础之上，增强项目的科学性和可行性，提高财政资金的使用效率，促进公共利益最大化，也客观上有助于基层社会治理的优化和民主的进步。另外，从乡镇政府的收入结构分析中也能够得出实行参与式预算的必要性。乡镇政府是最适合推行参与式预算的层级，该层级的财政收入主要由预算补助收入和非税收入组成，其中非税收入中占比最大的是政府性基金收入，既土地出让金。以浙江温岭市新河镇为例，2013年财政预算收入2.65亿元，其中土地出让金收入为2.27亿元，占预算总收入的比例高达85%。既然预算收入中的大部分来自于征地收入，那么涉及公益项目的支出预算，就更有必要吸收农民参与其中了。当然，目前的参与式预算还存在着公民（农民）的参与度不足等问题，这与他们的文化层次和预算制度有关。因此，改革的方向应是逐步拓宽公民（农民）参与的广泛性和代表性、注重加强对公民（农民）的培训、增强预算编制的通俗易懂性、建立健全财政信息公开制度，等等。

（三）还原农村土地集体所有权主体地位，为农村集体所有的土地确权颁证，推进农村土地流转和规模化经营方面，财政应发挥应有的作用。还原农村土地集体所有权的主体地位，如建立类似于社区股份合作制的财产制度时，有条件的地方财政部门，特别是县以下乡镇财政所的人员，要深入到农村第一线，帮助农村集体清查资产、建立制度、做好监督，保障农民的财产权利。在为农村集体所有的土地确权颁证工作中，也要配合相关部门的人员，做好服务工作。特别是在农村土地流转推进过程中的难点问题上，如土地市场价值的评估；如何赋予这些待流转土地资本功能，使其可以抵押，获得融资能力等，财政部门如何通过积极作为，并能有所作为。如，中国资产评估协会是财政部管理的机构，是否能够通过补贴等方式推动各个资产评估机构大力开展土地评估业务；农村集体土地的资本功能的赋予，财政部门能否和相关部门加快协力推进。这些问题解决了，农村集体土地流转就能顺利地进行。同时，给予各种制度、财政资金及启动社会资金的扶持，并考虑选派能人或从村级组织中选拔出善于搞经济建设的能人或给出政策激励能人去创业，使农村集体所有的经济组织在全国各地遍地开花，并以此为雏形，形成与北京郑各庄类似的诸多小城镇。

（四）建立城乡统一的社会保障制度，为农村土地流转清除障碍，为农民解除后顾之忧。农村土地流转的障碍之一，就是农民担心土地流转出去之后，就会失去收入来源，生活失去保障。目前，我国已经建成城乡统一的最低生活保障制度，城乡低保制度基本实现应保尽保，2011～2015年城乡低保标准年均分别增长12%和18%；基本实现了社会养老保险制度全覆盖，2014年，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，2014年10月份，实施了机关事业单位养老保险制度改革；完善了基本医疗保险制度，全民享有基本医疗保障目标基本实现，总覆盖超过13亿人，城乡居民医保（含新农合和城镇居民医保）政策范围内住院费用报销比例从2011年的70%左右提高到2015年的75%左右；社会保障体系中的其他方面，如失业保险、工伤保险、生育保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等制度建设也正在逐步的完善中。但与失地农民休憩相关的养老保险等的广度和深度方面还有待提高，今后应加大改革的力度，但不可一蹴而就，需循序渐进地完成，如资金的筹集在现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持，随着农民收入的不断增加，集体和国家支持的份额逐渐减少；现阶段应建立多层次的养老保障，与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。

（作者单位：中国财政年鉴）

主要参考文献：

［1］陈小君.我国《土地管理法》修订：历史、原则与制度——以该法第四次修订中的土地权利制度为重点［J］.政法与法律，2012.5.

［2］蔡锦云.土地非农化过程中集体土地所有权的界定［J］.上海经济研究，2015.6.

［3］史华清等.征地一定降低农民收入吗：上海7村调查——兼论现行征地制度的缺陷与改革［J］.管理世界，2011.3.

［4］陈锡文.农村土地流转与改革试验［J］.农村工作通讯，2009.9.

［5］蔡继明.农村集体建设用地流转的主体和利益分配——重庆市和成都市农村集体建设用地流转的政治经济学分析［J］.农业经济研究，2010.12.