［提要］　特色小镇建设中推行PPP融资模式能有效解决建设资金的持续稳定。本文以江苏特色小镇融资现状为基础，分析PPP融资模式在特色小镇建设中的必要性与可行性，并从法律政策扶持、契约精神培育、金融支持体系构建、专业人才培养等方面提出推行PPP融资模式的建议。

关键词：特色小镇；PPP；融资模式；江苏

本文系2017年江苏省高校哲学社会科学研究基金项目：“产业转型升级视角下江苏建设特色小镇策略研究”（项目编号：2017SJB1452）阶段性研究成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年8月23日

PPP融资模式在我国发展以来，无论数量上还是规模上都取得了长足的进步，尤其在推进城市基础设施建设方面发挥了重要作用。随着我国新型城镇化建设的逐步开展，尤其是自2016年全国推广特色小镇建设开始，PPP融资模式开始从城市的建设逐步运用到新城镇的建设之中。基于此，本文拟分析PPP融资模式在江苏省特色小镇建设中的必要性与可行性，并探讨其具体运用。

一、江苏省特色小镇建设现状

2016年2月，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提出要加快特色小镇发展。江苏省以此为契机，将特色小镇的建设纳入新型城镇化发展战略，推进全省城乡协调发展。截至2018年8月，江苏省分两批次共建省级特色小镇56个，国家级特色小镇22个，居全国前列。

为了进一步推进全省特色小镇的培育与建设工作，2016年12月，江苏省政府出台《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，提出力争3～5年时间在江苏省分批创建100个左右特色小镇。特色小镇的培育和创建已然成为江苏省新常态下推进供给侧结构性改革的重要抓手，力求将其打造成为推动全省经济转型升级和发展动能的重要平台。

二、江苏省特色小镇主要融资方式

（一）常州石墨烯小镇融资方式：产业基金+创投资本+金融创新。一方面政府主动承担昂贵的固定资产采购费用，使用权释放给企业，减轻企业负担，加快研发与市场化的速度；另一方面政府建立“政府引导、企业主体、风险补偿”的投融资服务体系，建立各级创投基金总规模已超20亿元。

（二）南京未来网络小镇融资方式：政府主导+产业发展基金向PPP融资方式过渡。创新投融资模式，设立20亿元小镇产业发展基金，发挥金融杠杆效应，大力扶持小镇人才创业和高科技企业创新发展。通过近年来的建设培育，政府主导的融资模式逐渐在弱化，未来网络小镇在外延化发展和建设相关产业过程中，正顺应时代的潮流采用PPP建设模式运作，如华谊电影小镇。

（三）宿迁激光智造小镇融资方式：PPP融资模式。中电建江苏激光智造小镇发展有限公司为小镇的运营方，是由国电力建设股份有限公司、中电建建筑集团有限公司与宿迁市城区开发投资有限公司三方通过PPP模式组建的合资公司，负责小镇的建设与运营管理。在小镇建设过程中，政府工作重点已经由帮助解决资金转向于小镇的产业导入和招揽企业项目和人才。

通过以上三个特色小镇的融资方式透视江苏省特色小镇融资现状，发现目前多数小镇均存在着投融资渠道欠缺、融资模式单一等问题，大部分小镇建设仍旧依托于“政府投资、招商引资”的传统融资模式，产业引导基金、股权众筹、PPP模式等创新型融资模式尚未得到较好的运用。

三、推进特色小镇PPP融资模式必要性与可行性

（一）必要性

1、减轻政府财政压力。近年来，随着地方政府性债务的收紧，镇级政府的融资能力明显受到制约，加上镇级自有资产由于规模较小而缺乏担保能力，各地融资能力普遍偏低，主要依托于金融机构信用贷款，融资渠道单一、资本成本较高、资金压力较大。PPP融资模式能够有效综合财政资金和社会资本，拓宽资金来源，填补资金缺口，降低政府负担。

2、充分调动社会资本投资积极性。通过比对浙江、北京等地特色小镇的建设经验发现，PPP融资模式在特色小镇建设发展中能有效发挥稳定民间投资的作用，充分调动社会资本投资的积极性。PPP模式下，社会资本通过长期持有、特许经营等方式获取基础设施、公共事业、产业发展等各领域的进入权限，获得相对较高的预期收益，既拓宽了社会资本的投资领域和发展空间，又能给社会资本带来更多潜在的投资机会和收益。

3、降低和分散投资风险。特色小镇固有的建设周期长、投入资金大、运营成本较高、参与建设方较多等因素导致特色小镇存在着较大的战略风险、投资与运营风险。PPP模式下，特色小镇建设各参与方遵守风险收益对等原则，明确责权利，形成长期互利目标，构建良性合作机制，从而降低和分散各种风险。

（二）可行性

1、政策扶持力度加大。2016年10月《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》提出将PPP模式引入特色小镇建设中。2017年1月《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》提出特色小镇建设过程中可根据项目情况，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，推动项目落地。2017年8月14日，江苏省设立特色小镇发展基金，总规模1，000亿元，其中5家商业银行与22个小镇签署了556亿元的融资项目。这一系列融资政策的出台，为PPP融资模式在特色小镇建设中的运用提供了有利的政策支持。

2、项目运作基础充分。PPP融资模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，有效减轻财政资金压力，减小社会资本的投资风险。根据财政部PPP项目信息库数据，截止至2017年年末，财政部PPP项目库入库项目达14，424个，总投资额18.2万亿元。其中落地项目主要集中于市政工程、交通运输、城镇综合开发、生态建设与环境保护等传统领域，PPP融资模式在城市基础设施领域的推广运用为特色小镇建设推进PPP融资模式提供了丰富的经验和良好的运作条件。例如作为全国特色小镇建设排头兵的浙江省，近年来在云栖小镇、南湖基金小镇、海宁皮革时尚小镇等特色小镇的建设中积极利用PPP融资模式的优势，实现转型升级。

3、投资收益稳定。特色小镇以产业为基础，通过政府的号召与宣传及企业各项先进管理理念的运用，产业集群效应明显，确保了稳定的投资回报和特色小镇的可持续发展。特色小镇PPP融资模式下，明确的特许经营权和稳定的财政中长期预算，均保障了项目投资价值的稳定性。同时，政府在土地、税收、信贷等方面提供政策优惠，有效控制了成本，也满足了投资回报的要求。因此，特色小镇PPP模式运作下实现的经济价值可以满足社会资本的投资收益预期。

四、江苏省推进特色小镇PPP融资模式的建议

（一）完善相关法律法规，加大政策扶持。特色小镇建设需要权衡各方资源的责权利，市场在资源配置中的作用举足轻重，借助PPP融资模式厘清政府与市场之间的关系，政府应做好规划、引导、服务等工作。PPP融资模式的顺利运作需要有清晰、完善的法律法规作保障，才能充分有效地推动特色小镇的健康快速发展。同时，各地特色小镇应因地制宜完善适应本地PPP模式的地方性法规，构建争议解决机制和契约性安排，如地方性条例、项目指南、示范性合同等，确保政府与社会资本合作的长期稳定性。对于推行PPP融资模式的特色小镇，政府可以通过减免税等税收优惠方式，降低社会资本的投资成本。同时，主管部门要明确PPP融资模式建设特色小镇项目的审批程序，做好新旧程序衔接工作，简化审批流程，提高办事效率。

（二）加强培育地方政府的契约精神。契约精神是特色小镇PPP模式顺利运营的重要因素，政府及相关主管部门应强化合同意识，提高契约精神，理顺政企关系。在PPP融资模式推进过程中，政府应转变工作理念，树立平等观念，建立平等合作。在政府与社会资本主体的合作中强调平等、自由、诚信等观念，注重制度和政策创新以及工作方式创新，为企业营造一个良好的政务生态环境，吸引社会资本积极参与特色小镇建设。另外，由于项目合作过程中，政府与社会资本主体均可能出现违约现象，如社会资本的中途退出、政府越权干预项目等，所以在特色小镇PPP融资模式推进过程中，应加强对履约行为的管理，建立市场化的约束机制，保证项目的顺利进行。

（三）构建适合特色小镇PPP发展的金融支持体系。特色小镇建设推进PPP模式的过程中应创新融资方式，探索产融结合，拓宽融资渠道。一方面继续发挥“以奖代补”的作用，正如近日江苏财政根据《江苏省省级特色小镇奖补资金管理办法》对省级特色小镇奖补4，200万元一样，为充分发挥社会资本在运营管理中的技术专长和管理优势，根据特色小镇PPP项目的运营考核结果实行分档奖励；另一方面积极利用省内开发性金融平台拓宽项目融资渠道。通过开发性金融平台和政策，建立多元化的项目融资渠道，为特色小镇项目提供投资、贷款、租赁、证券等综合服务，并根据项目建设内容匹配适应的融资方式；最后，继续用好政府产业引导基金，探索产融结合。用好政府产业引导基金能够为特色小镇发展引入创新项目，通过较少的财政资金的“种子”作用，撬动金融和社会资本，实现杠杆效应，提高基金对项目投入的规模和力度。

（四）加强培育专业对口储备人才。特色小镇PPP模式运作复杂，其中常见的产权归属、PPP项目规范化管理与运行模式等问题涉及到法律、金融、政治及项目管理等多方面的知识，应加大对PPP模式和特色小镇建设的治理支持力度，着力解决人才、技术缺乏等突出问题。政府部门应结合小镇自身优势和相关优惠政策，以便吸引更多的专业技术、管理人才参与到小镇的建设阵营中。同时，可以做好“333工程”和“千人计划”等管理型、技术型领军人才的引进，并且加快特色小镇的基础设施和生活配套设施的建设，为高端人才营造一个便捷、舒适的创新创业环境。

五、结论

本文以三个省级特色小镇为例，梳理总结江苏省特色小镇融资现状，分析PPP融资模式在江苏省特色小镇建设中的必要性与可行性，并从法律政策扶持、契约精神培育、金融支持体系构建、专业人才培养等方面提出推行PPP融资模式的建议。本文认为江苏省在推进特色小镇PPP融资模式过程中需要加强法律法规建设，加大政策扶持力度；培育地方政府的契约精神和合同意识，建立合作机制；创新金融支持体系，探索产融结合；加强培育专业对口储备人才。

（作者单位：苏州经贸职业技术学院）

主要参考文献：

［1］薛莹莹.福建省特色小镇PPP模式建设可行性及其对策［J］.福建建筑，2018（2）.

［2］兰旭洋.PPP模式在特色小镇建设中的应用分析［J］.科教导刊，2018（7）.

［3］苏海红等.特色小镇PPP项目运作模式研究［J］.项目管理技术，2017（6）.

［4］章临婧.PPP模式在特色小镇建设中的应用研究［J］.成都行政学院学报，2018（1）.