［提要］　京津冀协同发展规划是国家重大战略，核心是有序疏散北京非首都功能。日本的首都圈建设在规划的制定与调整、统筹和实施上为我国提供了借鉴，主要包括城市功能的分散、法律法规的制定、交通网络一体化的建设。在未来京津冀协同发展中，加强协同发展、弱化行政区域意识、加强市场功能是关键。

关键词：日本；首都圈建设；京津冀协同发展；协同

基金项目：2017年度河北省社会科学发展研究课题：“日本首都圈建设视野下的河北省深入推进京津冀协同发展对策研究”（课题编号：201703020219）

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

收录日期：2018年8月20日

2015年4月30日中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。而我们的邻国日本自20世纪50年代开始以疏散东京城市功能为目的的首都圈建设，积累了丰富经验，值得借鉴。

一、日本首都圈建设规划的演变

（一）《首都圈整备法》的制定与第一次首都圈基本计划。随着20世纪50年代开始的日本经济复兴，以东京为中心的首都圈的人口集中、产业聚集现象严重。城市无秩序扩大、居住环境恶化、交通拥挤、公共设施不完善、住宅不足等大城市弊端越发严峻。针对这种现象，1956年4月日本颁布了《首都圈整备法》，开始了以东京为中心、包括周边7县在内的综合性首都圈建设。其基本方针是控制东京都内街区的过密化，将人口、产业疏散转移到周边的卫星城。同时，成立了首都圈整备委员会，对计划进行推动和调整。

1958年7月日本制定了《第一次首都圈基本计划》。该计划预计1965年首都圈人口为2，660万人。该计划的建设方针是：第一，将现有城市街道的周围10公里设为绿色带，以此来控制现有城市街道的扩张；第二，在周边地区指定了多处城市街道开发区（卫星城），将其打造成工业城市，吸收中心城市的人口及产业；第三，限制东京都城市内工厂和大学的新增。

（二）《首都圈整备法》的修订与第二次首都圈基本计划。1965年6月对《首都圈整备法》进行了修订。在修订方案中提出：第一，将现有城市街道周围半径50公里的地区设定为近郊整备地带，以此来控制城市的无秩序扩张，同时，有计划地建成绿地保护区；第二，将原来的城市街道开发区改成都市开发区，附加工业城市与住宅城市的功能，努力将其建设成研究学园、流通以及多功能城市。

在法案修订的影响下，1968年10月出台了《第二次首都圈基本计划》。该计划预计首都圈的人口在1975年将增加到3，310万人（1965年2，696万人），为了应对随着经济的高速增长持续产生的各种城市功能、人口的集中，把首都圈建成更大范围内的复合体。作为区域建设的方针，首先是对已有城市街道的都市空间进行改组，让城市职能简单化，只具备中枢职能即可，对近郊整备地带强烈的都市化趋势，要注意城市街道的建设与绿地空间的协调。在周边的都市开发区继续推行卫星城的开发。

（三）第三次首都圈基本计划。1976年制定的《第三次首都圈基本计划》，沿袭了第二次计划的基本方向，鉴于国民价值观和社会形势的变化，对首都圈建设整体上采取控制基调，从长期观点上来积极改善首都圈的地区结构。计划目标年1986年首都圈人口为3，800万人（1975年3，362万人）。作为城市职能，和第二次首都圈基本计划有所不同，对城市的中枢职能进行选择性的分散，控制大学向首都圈的聚集，将大学疏散到老街区以外的地域，将工业疏散到东京大都市圈以外。

（四）第四次首都圈基本计划。1986年制定了《第四次首都圈基本计划》。该计划以整体首都圈为对象，制定了在人口缓慢增加以及国际化、高龄化、信息化、技术革新的发展等社会变化的大潮流下，到2000年大概15年间的首都圈建设的基本方向。预计目标年首都圈的人口为4，090万人（1985年3，760万人）。建设的基本方向是：改变东京都区的一极依存结构，以业务核心城市为中心，形成自立都市圈，重新构建多核多圈域的地区结构。在此思路下，将横滨、川崎、浦和、大宫、八王子·立川等城市定为业务核心城市，又推进了横滨的港未来地区、千叶的幕张新都心地区、埼玉新都心地区的建设与行政机关等的搬迁。

（五）第五次首都圈基本计划。1999年3月制定《第五次首都圈基本计划》。该计划是根据上一年制定的第五次全国综合开发计划《21世纪国土绿色规划》基础上制定的。预计首都圈人口到2011年增加到4，190万人，之后人口减少，到目标年2015年为4，180万人。建设的方向是把业务核心城市、核心都市圈定位为基地城市，以这些基地城市为中心形成自立性高的地区，构建能够相互进行职能分担和合作交流的“分散性网络结构”。另外，把町田·相模原、柏等追加为业务核心城市，在原来分散都心业务能力的功能上，又增加了促进女性、高龄人员就业的城市功能。

二、日本首都圈建设的特点及借鉴

日本首都圈建设历经五次规划，经验值得借鉴：

（一）政府有序规划、推动并不断调整。日本首都圈建设跨越了好几个行政区域，为了协调各行政机构，成立了三大都市圈整备特别委员会，由各地市长、教授组成，体现了政府重视，有利于政府与民间的合作，实质性地推动了首都圈建设。

（二）首都圈基本计划产生前后，都有相关法律法规的出台，促进基本计划的推进与实施。例如第一次首都圈计划出台之前的1956年4月制定了《首都圈整备法》，在第一次首都圈计划执行期间，先后出台了《首都圈城市街道开发区整备法》（1958年4月）、《关于限制首都圈已有城市街道的工业等的法律（工业等限制法）》（1959年3月）。第二次首都圈计划出台之前，先对《首都圈整备法》（1965年6月）的修改，后来又有《首都圈近郊整备地带以及都市开发区整备相关法律》（1965年6月）、《首都圈近郊绿地保全法》（1966年6月）的出台。这些法律法规的颁布与首都圈计划的出台相辅相成，共同促进首都圈建设。

（三）建设副都心和新都心，疏散中心城市功能。在第四次首都圈基本计划提到的业务核心城市和新都心之外，为疏散东京的非首都功能，还设立了七座副都心。其中，新宿、池袋、涩谷被称为“三大副都心”，是1958年为了分散东京的城市功能而设立的，在充分发挥本地区特色的基础上，努力打造成商业、文化、娱乐、交流、居住的多功能经济文化中心。上野、浅草、锦系町、龟户是1982年为了平衡首都圈内各城市的均衡发展，充分发挥地区文化设施聚集的特点，打造的文化、产业、娱乐中心。1995年临海又被追加为副都心，吸引知识、技术集约型产业的加入，成为都市型研究开发基地。

（四）高效发达的交通网络体系建设。副都心和新城等经济文化中心得以建立并正常运行的前提就是东京圈内发达的交通网络体系。目前，东京都内已经形成了由新干线、轻轨和地铁构成的区域轨道交通网络，还有内环、外环和中央联络公路三条高级别的环线公路，以及以东京外环为起点对外建成的六条放射状高速公路。在首都圈内，有一些城市因为是交通枢纽而得到了快速发展，如山手线上的新宿和上野。

三、对京津冀协同发展的几点建议

（一）京津冀发展协同是关键。京津冀三地之间在人口、交通、环境、产业等很多领域存在着明显的地区性差异。并且在市场经济条件下，三地都有各自的利益诉求，很难形成有效的统一意见。但是京津冀协同发展的中心战略是缓解北京的非首都功能，这就需要各地区结合本地区发展的基础，有效配合京津冀协同发展的战略部署，利用本地区的优势产业和已有的经济基础，有效推进各地区的均衡发展。

（二）要弱化京津冀行政区域观念，强调市场功能。在城市群建设过程中，影响因素最大的就是行政区域的划分。日本在首都圈建设之初就解决了行政区域分割所产生的问题，建立了很好的区域协调和处理机制。经济及协同发展要求各地区按照市场的资源配置写作分工，紧密联系。这就是要打破行政区域的限制，建立协作机制，创新区域协作方式，强化市场功能，促进京津冀的市场化进程，提升国际竞争力。

（三）注重政策及规划的科学性和连续性。日本在首都圈建设过程中经历五次规划，而每次规划都是在面临不同的发展阶段产生的各种问题做出的调整与布局，并制定相关的法律法规，以保障规划的顺利推行和实施。京津冀协同发展战略同样具备战略性、系统性、关联性和可操纵性。接下来就是可持续性如何进一步细化实施。

（作者单位：1.河北大学外国语学院；2.河北大学工商学院）

主要参考文献：

［1］冯怡康，马树强，金浩.国际都市圈建设对京津冀协同发展的启示［J］.天津师范大学学报，2014.6.

［2］王凯，周密.日本首都圈协同发展及对京津冀都市圈发展的启示［J］.现代日本经济，2015.1.

［3］石田頼房（日）.日本近現代都市計画の展開［J］.自治体研究社，2004.10.