［提要］　本文系统介绍国内外海砂资源开采利用的历史以及目前各国对海砂的管理权属，提出我国海砂开采存在的主要问题，并就完善海砂资源开发利用和管理提出相关建议。

关键词：海砂资源；利用；管理；建议

基金项目：广东省海洋渔业科技与产业发展专项项目：“广东省砂质海岸保护和利用研究”（项目编号：A201500D05）

中图分类号：F062.1 文献标识码：A

收录日期：2018年9月10日

一、海砂资源概述

（一）海砂资源的定义。海砂，顾名思义就是海中的砂石，是指受海水侵蚀而没有经过淡化处理的砂，多来自海水和河流交界的地方，是海洋主要矿产资源之一。同时，海砂又是一种重要的海洋生态环境要素，它与海水、岩石、生物以及地形、地貌等要素一起构成了海洋生态的平衡。

（二）海砂资源的价值。海砂资源的分类一般依照其常规用途来划分，可分为以下三种：一是建筑用海砂，主要用作建筑工程及填方材料，应用于建筑混凝土、铺筑路基、充当填海造地的填料和沥青混凝土；二是工业用海砂，在成分上可分为矽砂、钙质砂及重砂等，产量很小，但用途却极为广泛；三是炼铁、炼钢用海砂。

海砂资源除了具有较大的经济价值外，还具有生态价值和景观价值，可为海底鱼类和贝类提供良好的栖息环境、可营造绵延起伏的优质海岸沙滩，勾画出独特而美丽的海岸风景线。

二、国内外海砂资源开采概述

（一）海砂资源开采的定义。海砂资源开采是一种改变海域自然属性的矿产资源生产活动，其产业规模在海洋开采业中仅次于海洋油气。有人从法律的角度看，将海砂资源开采定义为开采业主获得国家的相关许可并按照法律法规的规定依法缴纳相关税费而在海上实施排他性开发的民事行为，它包括开采的许可、海砂的取得、海砂的销售。从我国学术界目前对海砂资源开采研究的现状来看，对海砂资源开采的概念有着广义和狭义两种不同的理解。首先，从广义角度理解，海砂资源开采是一个非常宽泛的经济活动范畴，应包括采砂业主、海砂经营者、海砂使用者及其他经济、社会组织发生关系的总和，包括了海砂开发形成的产业链所有成员；其次，从狭义角度理解，海砂资源开采是指海砂资源开采业主在海上采挖海砂与政府、采砂船、其他经济组织、个人等发生经济活动关系的行为综合。

（二）国内外海砂资源开采的历史沿革

1、国外海砂开采的历史沿革。国际上，海砂开采利用具有悠久的历史，但是基本上是私人或作坊式的海岸海砂开采利用。20世纪初、中期，以英国、日本、荷兰为代表的30多个沿海国家开始小规模开发利用浅海海砂资源。至20世纪70～80年代，由于各国陆地建设用砂砂源减少，加上环境保护的压力，为满足国内与日俱增的建筑材料需要，英、美、加、日、荷等国重新认识海砂资源的开发潜力，并进行大规模的开采利用。由此，海砂逐渐成为仅次于海洋石油天然气之外的正在开发的第二大海洋矿产。

日本是最早使用海砂的国家之一，20世纪40年代起使用海砂的规模逐渐扩大。根据2005年统计数据，日本的年海砂开采量达9，100万m3，合计约2.3亿吨，国内沿海地区90%以上的建筑用砂都是海砂。虽然如此，仍然满足不了国内工程建设的需求，日本还需向周边国家进口海砂，中国是日本的主要海砂进口国之一。近十几年来，日本充分挖掘海砂资源的利用潜力，将海砂加工作为支撑国民经济发展的又一产业，业已成为全世界海砂开采量和淡化量最多的国家，除大部分用于建筑材料外，还有部分海砂被加工成为高附加值的水泥制品出口国外。

英国将沉积在内陆架上的砂和砾石总称为海洋集料，与由陆地采石场获取的集料，共同组成建筑工程的主要原材料。据统计，自1955年，约5亿吨海洋集料被采掘用来建设城市构筑物以及进行海滩修复。截至2008年，海洋采砂业每年为英国建筑工程提供约2，220万吨的集料，约占英国建筑用集料的2/3。按照用途分配统计，英国海洋集料的54%用于满足英格兰和威尔士建筑用砂及砾石需求，28%用于出口，18%用于海滩充填与养护。

荷兰国土面积约50%位于海平面以下，是世界上人口密度最大的地区之一，狭小低平的陆域空间无法满足陆地基础设施建设和海岸带防护对砂砾资源的巨大需求，因此荷兰成为国际上海砂需求量最高、开采量最大的国家之一。荷兰的海砂开采历史悠久，1971年就针对海砂开采制定了《开采法案》。1990年以前，荷兰的海砂总需求量不大，维持在每年200万～300万m3的水平，主要用来疏浚航道；自1990年后，海岸养护工程项目的推进，荷兰海砂需求呈现爆发式增长。至2001年平均每年海砂用量增加至1，200万m3左右，远远超出其他北海海域国家。

亚太经社会（UN ESCAP）有关报告指出：“人口和工业化水平是影响一个国家建筑砂砾石资源需求的两个重要因素”。根据相关资料统计，2003～2008年，世界发达国家的建筑用砂量惊人，以人均消费砂用量计，韩国为8.5吨，日本为7.8吨，美国、德国、法国都达到7.0吨左右，其中海砂占总砂量的比例超过30%，远超发展中国家的水平。尤其是荷兰，据统计其每年仅用于海滩补充海砂的量都达到了人均51吨左右。

近年来，随着海砂的大量开采，海洋环境问题逐渐显现，近岸海砂资源开采引发了众多海洋生态危机和岸滩侵蚀灾害，不在近岸采砂逐渐成了各国的普遍共识。目前，发达国家已全面叫停本国的近岸开采，转向30米水深以外深海开采或从发展中国家开采进口。由于海砂资源具有重要的工业价值和经济价值，含有很多稀有金属，美国、日本等部分发达国家甚至从外国采购优质海砂倾倒在本国近海岸作为防浪沙坡和战略资源储备。

2、国内海砂开采历史沿革。我国海砂资源开发利用有记载的历史资料较少，众多企业和个人下海开采海砂是近二三十年才发展起来的。20世纪70～80年代，国内的开采者主要开采富集了具有重要经济价值和工业价值矿物资源的海砂，用于提炼金属、非金属矿物质作工业原料。当时开采规模并不大，全国70年代约数十万吨，80年代约20余万吨。进入90年代，建筑行业的需求不断扩大，海砂的开采生产规模迅速扩大。

进入21世纪，随着全国沿海各地开发战略的实施，国内海砂市场需求空前巨大，大规模的临海工程、人工岛、滨海新区等各类海洋工程建设热潮汹涌，大规模填海造地比比皆是，而海砂由于其开采成本低、用途适宜的优势，市场供不应求。宁波市、深圳市、广州市等城市是国内使用海砂资源最早的地区。20世纪90年代中期以来，香港、澳门、广州、深圳等地对海砂的需求激增，高峰时珠江口每天有100多艘采砂船，1，000多艘运砂船进行海砂开采和运输，每天采砂量超过10万吨。

根据《广东省海洋功能区划（2011-2020年）》，区划期限内广东全省建设用围填海规模控制在23，000公顷以内。据统计，2011～2015年间全省共批复围填海面积6，012公顷，占海洋功能区划围填海管控目标值的26%。因此，2016～2020年内围填海还有17，000公顷指标。经过咨询围填海领域的相关专家，当围填海海域水深超过6米，因成本、技术等原因，海砂不适宜用作填料。由此，可通过填海面积及适宜的填海深度来确定围填海用砂需求量。考虑到省内区域建设用海及集约节约用海项目主要集中在浅海区域，这些区域从陆到海的坡度变化较缓，填海区域的水深将由0米逐渐向6米过渡，则在围填海海砂需求量计算中需引入相关修正系数，消除因海岸坡度变化产生的围填海海砂需求量计算误差，计算取修正系数0.6，则至2020年省内围填海海域的体积为17000×10000×6×0.6=612000000立方米。根据中华人民共和国标准《建筑用砂》（GB-T14684-2001），砂的松散堆积密度应大于1350kg/m3，即按照2020年省内围填海海域的体积943，200，000立方米计算，所需海砂约为4.533亿吨。

三、国内外海砂资源管理权属概述

（一）国外海砂资源的管理权属。国际上绝大多数海洋国家将海洋资源列为国家资产，通过海洋立法对海洋资源实行开发管理和保护。英国是国际上最早立法开发利用海洋的国家之一，对海洋资源的开发实施海域使用许可证制度，要求开发个人或企业必须取得双重许可证，即作为政府管理行为发放的允许开发许可证和作为产权所有者发放的有偿租赁许可证，而且都必须严格依照许可证规定的开发项目及期限进行。荷兰围绕海砂管理和规划，先后制定了《开采法案》（1971年）、《国家空间规划政策》（2004）、《荷兰北海海域2015整体规划》等涉及海砂资源管护的政策和法规，并且建立了海砂开采许可证制度，要求在许可证发放之前，必须对海砂开采的生态效应进行评估，海砂开采证的获得必须向国家交纳一定数量的（按吨计）的资源补偿费用。印度尼西亚的海砂开采是依照2002年发布的第2号印度尼西亚总统令进行管理的，该总统令明确规定了海砂开采管理利益主体的相关职责，其中由海洋和渔业部负责协调海砂开采区内沿海和海洋自然资源空间规划的编制，由地方省、市发放海砂开采许可证。

（二）国内海砂资源的管理权属。我国实行海域有偿使用制度。根据《中华人民共和国海域使用管理法》（2001）的规定，单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。按照《海域使用分类》（HY/T123-2009），海砂开采属于工业用海类型中的固体矿产开采用海。

针对海砂资源的开采和管理，目前我国尚未出台专门法律法规，对于海砂资源的管理主要依据各行业部门的管理需求和海砂资源的属性归类，从不同角度涉及海砂资源管理进行立法。主要分为以下六类：第一类是从海砂的矿产资源属性角度进行立法，《矿产资源法》要求开采海砂应当办理采砂许可证；《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（2011年第5号）要求取得海事管理机构颁发的《中华人民共和国水上水下活动许可证》（以下简称许可证）后，方可进行相应的水上水下活动；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<矿业权出让制度改革方案>的通知》（厅字［2017］12号）要求以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让；第二类是从开采海砂需使用海域空间资源的角度进行立法，如《海域使用管理法》，将开采海砂归类为海洋工程用海，并要求办理海域使用证；第三类是从开采海砂影响海洋生态环境的角度进行立法，如《海洋环境保护法》、《防治海洋工程污染海洋环境条例》等法律法规，要求开采海砂应当进行环境影响评价，并采取措施防止污染海洋环境和破坏海洋生态；第四类是从海砂开采影响海上通航安全的角度立法，如《海上交通安全法》，要求开采海砂应当办理水上水下作业许可证；第五类是从海砂开采治安管理角度进行立法，如《海上治安管理条例》，要求出海船舶不得损毁海底电缆、管道和海上航标、浮标等；第六类是从海洋基于海砂属矿产资源的法律属性，国土部门依据《矿产资源法》设置采矿许可。

四、国内海砂资源开采存在的问题

开采利用海砂资源，可为工业和建筑业的发展提供天然、丰富、优质的原材料，而且具有疏通航道的好处。过去二十多年来，海砂资源为国内沿海地区的城镇化建设作出了重大贡献，创造了巨大的经济效益。但是，随着需求量的日渐扩大，且陆域提供的河砂越来越少，海砂价格不断攀升，省内部分海域的非法采砂船滥采海砂活动日益猖獗。

非法开采海砂行为是指未依法取得采砂许可擅自开采海砂的，擅自进入国家禁止开采海砂的海域、对国家具有重要经济价值的海域和他人合法取得开采海砂权限的海域范围采砂，擅自开采实行保护性开采海砂的海域，或者虽依法获得开采海砂许可，但不按许可规定的采砂范围开采海砂的，造成国家海砂矿产资源遭到严重破坏的行为。

非法采砂不仅影响了海域的航道安全，而且极大地破坏了该区域的海洋生态环境。近十几年，国内珠江口、厦门湾等海域内，非法开采海砂引起的环境问题、生态问题、海岸侵蚀、海水倒灌、海洋地质灾害等问题异常明显，长期无序无度地开采海砂，导致浅滩消退，浅滩上的红树林遭到毁灭性的破坏，河口湿地功能丧失，鱼类、贝类失去了产卵场和栖息地，生态链被破坏殆尽。

五、我国海砂资源开采利用和管理完善建议

（一）做好海砂资源的本底调查和采区选划。我国是海砂资源大国，也是海砂需求大国。为科学合理开采并利用海砂，地方政府应组织力量对行政区范围内的海砂资源分布、储量、质量、开采和运输条件等开展深入调查和研究工作，摸清我国的海砂资源本底概况并且进行统筹利用。

另外，树立“合理有度”的用砂原则，在充分了解海砂资源本底的基础上，综合考虑地区经济发展、海洋环境承载力、海砂储量和品质、海砂利用类型需求等方面的因素，合理选划海砂开采区，并制定相应的开采计划时序表。

（二）规范海砂资源开采利用的各个环节。应对海砂开采利用的各个环节进行必要规范，出台相关法律法规或行业标准，指导和规范包括海砂资源调查、海砂市场化配置、海砂开采、海砂销售、海砂利用等各环节的程序和要求。同时，积极推动海砂开采海域使用权的市场价值评估并培育海域交易市场，维护海砂开采海域使用权的实际市场价值，且为海砂开采海域资源创造完善畅通的交易平台。

（三）保障海域环境承载力。海砂资源的开采利用需重点关注与相关海洋功能区划规划的符合性，通过严格的海域使用论证及海洋环境影响评价，分析采砂活动对周边海洋环境、海洋生态、海洋地质等方面的影响机理及程度，并提出相关保护措施或建议，确保对海上生态环境和海岸地质环境的影响程度降至最低，并且影响程度在海洋环境可承载的范围内。

（四）发展海砂替代填料。除摸清省内海砂资源家底、规范海砂资源及开采管理、加强海洋环境保护之外，从供给侧回应市场需求也很重要，否则只堵不疏，收效不大。省内除海砂之外，拆建惰性物料（公共填料）是理想的填料。香港多年来施行市区重建计划，以高楼大厦取代遭拆卸的旧建筑物，产生大量的建筑废弃物，其中约80%为惰性物料，包括约70%的惰性软料（如泥土、土壤和泥浆），约10%的惰性硬料（如石头、碎混凝土和碎砖等）。香港每年需处置约1，400万吨的惰性物料，大部分用于填海造地，如将军澳、屯门、维多利亚港等湾区填海工程；其余的拆建废料，包括金属、塑料、木材和包装废物，未受污染的可以循环再造，受污染的则须弃置于堆填区内。香港利用惰性物料作为填海填料的经验值得广东借鉴。

（作者单位：广东省海洋发展规划研究中心）

主要参考文献：

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