［提要］　精准扶贫是当前扶贫开发工作一项重要机制。本文通过对保定市金融扶贫现状和精准扶贫难点的分析，在吸取阜平县金融扶贫成功举措基础上，提出精准扶贫应对措施。

关键词：保定；金融扶贫；精准度

课题项目：保定市哲学社会科学规划课题：“保定市金融扶贫精准度研究”（201501032）；河北省社会科学发展研究课题：“河北省金融扶贫瞄准机制研究”（2015040219）；河北省教育厅课题：“基于普惠金融视角的河北省金融扶贫‘精准度’研究”（SQ151102）

中图分类号：F83 文献标识码：A

原标题：保定市金融扶贫精准度探究

收录日期：2016年1月21日

在我国稳步推进全面建设小康社会步伐的背景下，扶贫开发工作取得了显著成就，按照2008年设定的农村扶贫标准，2010年农村贫困人口比2000年减少了6，700万，贫困人口下降幅度达到70%以上。2011年在扶贫开发会议上，中央将我国的扶贫标准由农民人均纯收入1，274元提高到2，300元，使得至少有上亿低收入人口享受到国家的扶贫优惠政策。随着新时期国家扶贫工作进入新阶段，我国把扶贫目标瞄准到了户，提出创新扶贫资金到户的扶持机制，更强调贫困人口享受基本的民生服务，这就要求我们把粗放型扶贫转变为精细化扶贫，由“灌水式”扶贫转变为“滴灌式”扶贫，把有限的扶贫资金真正用到贫苦农户身上。

一、保定市金融扶贫现状

（一）金融生态环境亟须完善，贫困人群贷款难问题仍旧突出。目前，财政支持是保定市扶贫资金的主要来源，信贷资金相对较少，这就需要建立完善的金融扶贫体系来推动小额信贷的发展。而金融扶贫就是指通过小额信贷的方式满足贫困群众生产资金需求，以提升贫困地区和贫困人口的自我发展能力，从根本上改变贫困地区面貌的造血式扶贫模式。目前，保定市正在努力构建由银行业金融机构、非银行业金融机构和其他组织共同组成的多层次、功能互补、适度竞争的农村金融体系，一定程度上弥补了市场配置机制的不足，涉农贷款持续增长。2015年保定银监局引领全市银行业全面推进“金融扶贫富民贷款”试点工程，新增扶贫贷款25.16亿元，其中到户贷款8.26亿元，涉及3.1万户，一定程度上缓解了贫困地区资金短缺问题。

但是，由于贫困农户的金融需求缺乏弹性，使得不论是农村信用社主导的传统农村金融机构，还是新型农村金融机构（如村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等），均存在明显垄断特征，金融扶贫资金总体供给相对不足是不争的事实，农民贷款难、融资难、贷款贵的问题仍旧凸显。

（二）金融扶贫精准度出现目标人群偏移。自2013年11月习近平在湘西首次提出了“精准扶贫”思想以来，在多次考察时提及这一理念。2015年6月在贵州更是把精准扶贫的思想概括为：“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。2015年11月23日习近平主持在中央政治局会议，更是把“精准扶贫、精准脱贫”作为基本方略来打脱贫攻坚战。但是，由于近年来一些传统正规金融机构为追求利润最大化，在收缩农村金融网点的过程中，贷款审批权限也逐级上收，造成大型商业银行的县域网点减少、邮政储蓄银行的乡镇网点基本不发放贷款，作为农户贷款资金主要来源的农村信用社面对如此大量的资金需要难堪重负，使得农村基层网点成为“吸存机器”，加剧了农村资金的“体外循环”。

在二元经济结构下，广大农户难以享受到优质的金融服务，贫困地区金融服务供需矛盾突出，金融机构不愿意或很难为单个农户提供简单快捷贷款服务，出现了“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、金融资源向农村中高等收入人群转移的现象，造成了在以小农经济为主体的农村金融市场，金融服务长期处于边缘化的现象。

二、保定市金融扶贫精准度难点

河北省作为我国扶贫县较多的省份，截至2015年底，有国家级扶贫县39个，其中保定市有4个国家级贫困县（阜平县、涞源县、顺平县、唐县），另有涞水、望都、易县、曲阳、博野等5个非国家级贫困县。目前，保定市在金融扶贫精准度上存在一些问题，如贫困居民数据不清、金融扶贫资金和扶贫项目用项不明、针对性不强等，而如何实现精准扶贫也存在难点。

（一）农村产业结构单一，农户文化素质偏低，增加了金融扶贫难度。保定市贫困地区是以粮食生产为主导的农业经济，并且由于受地理气候、交通等条件的制约，使得农业产业结构和增收渠道单一，商品经济不发达。并且农业生产成本高，一旦遭遇自然灾害或市场价格降低，农户就会处于亏损状态，难以实现竞争力和自我发展能力，导致贫困村产业市场竞争力不强，难以实现可持续发展和原始积累。

另外，贫困地区农户的文化水平比较低、年龄较大，农户长期处于半封闭的环境中，使得农业生产缺少在新技术、新知识上的支撑，难以形成科技兴农和市场意识。并且从农户贷款需求来看，针对产业项目为主导的贷款内生需求较少，主要是为了满足农业生产设备的采购、婚丧嫁娶、子女上学、看病等，甚至有些贫困农户存在“等、靠、要”依靠政府救济的观念，增加了金融扶贫的难度。

（二）金融配套设施不足，金融生态环境脆弱，金融机构参与扶贫的积极性减弱。由于贫困地区难以形成公平流通的农村生产要素市场，使得土地承包经营权、林权、农机具等生产要素无法有效交易和流转，生产要素价值难以评估和抵押，信用体系建设缓慢，加剧了农户与银行的信息不对称等问题，导致满足银行信用等级的优质农户难以获得金融扶贫资金，贫困地区金融生态环境亟须改善。并且由于目前没有专门针对贫困地区的风险补偿、财政奖励等扶贫配套措施，更加剧了金融机构在加大扶贫贷款方面动力不足。

三、保定市金融扶贫精准度成功举措——阜平县多措创建金融扶贫示范县

阜平县是革命老区，长期以来受到历史因素的制约，经济起步比较晚，加上土地贫瘠，特色农业不突出，缺乏项目和产业集群成为制约农户脱贫致富的瓶颈，一直是国家级贫困县。经过多年的扶贫工作取得了一定成效，但是很多农户依然没有摆脱贫困。2012年12月习近平在阜平考察扶贫工作时，明确提出扶贫工作要“因地制宜、科学规划、分类指导、因势利导”，自此阜平县拉开了扶贫攻坚战的序幕。

第一，优化金融生态环境。阜平县组建了金融服务中心，推动现有金融机构不断加快网点布局，为各类金融机构入驻、运行、发展提供一站式服务，加大对非法集资的打击力度。组织开展“信用户”、“信用村”、“信用企业”等创建活动，提高农户的信用意识。探索开展农村承包地、林地、宅基地使用权贷款抵押业务，拓展抵押物范围。与河北省人保财险公司签订合作协议，启动农业保险联办共保工作。

第二，“互联网+金融扶贫”模式。2014年1月，按照“电商助农，精准扶贫”的要求，国家机关事务管理局扶贫工作组与阿里巴巴洽谈，打造了以阜平县为试点的电商平台。阜平县电商服务中心为土特产（土鸡蛋、大枣、核桃等）寻找销售渠道，让更多的农民感受到了电子商务带来的便捷。中国人民银行保定支行支持阜平县电子商务的开展，引导金融机构与电商开展对接，带动贫苦农户积极开展农副特产种养殖业。阜平县电子商务的开展，带动了近4，000人直接就业，15，000人间接就业，从而走上了电子商务脱贫致富之路。

四、提高保定市金融扶贫精准的对策建议

实现金融扶贫精准度的核心要义是在准确地识别出贫困对象的基础上，通过金融扶贫体制机制改革，把金融资源分配到各贫困户，以扶持贫困人群发展符合其自身条件的产业项目。

（一）建立金融瞄准机制，明确金融扶贫对象。精准扶贫首先要明确扶贫对象，把扶贫对象精准到户，建立从“贫困户、贫困村、贫困县”的自下而上模式，摸清楚贫困农户的生计资本状况，包括每一个贫困农户所拥有的自然资本、人力资本、物化资本、地理资本、金融资本，并依据透明民主的原则把识别权交给基层农户，以锁定精准扶贫的对象；其次，在明确扶贫对象的基础上建档建卡，做到“户有卡、村有簿、乡有册、县有档”，逐户、逐村、逐县等级设置扶贫网络，并根据扶贫对象和扶贫地区真实可靠的经济信息，建立扶贫精准度的动态（有进有出）网络平台，精准帮扶建档立卡贫困户增收脱贫。

（二）创新金融产品和服务，打造金融扶贫的信用环境和运行机制。从目前来看，农发行的易地扶贫搬迁贷款、农行的三农业务、邮政储蓄银行的小额信贷业务，已经成为了这几家金融机构扶贫的重要切入点。各大金融机构一方面应推进金融扶贫产品与政策创新，持续提升贫困地区基础金融服务水平。如，制定担保抵押等制度，通过政府担保、自然人担保等形式，设置由各级财政按比例共同出资的财政扶贫金政策性担保体系，以实现风险分担；另一方面政府应对农村金融机构提供良好的法律监管环境，通过适度的财政补贴和税收减免等政策，支持农村金融发展，积极引导小额贷款向农户倾斜。此外，为了缓解银行催收贷款的难题，需要打造良好的执法环境和清收环境，可以通过征信、法院和各银行联合制裁失信者，在保证银行业务有效开展和防控风险的基础上，调动各大银行金融扶贫的积极性，实现金融扶贫和可持续发展的双重目标。

（三）产业扶贫到户是精准扶贫的第一要义和重要载体，是实现精准扶贫的重要路径。目前，保定市贫困人口收入低、缺乏自我发展能力是限制扶贫开发的大难题。而多年实践给予我们的启示是：产业扶贫到户是促进农户增收的有效途径。通过产业扶贫到户，为农户提供致富项目，能有效地解决农户返贫现象，是提高扶贫精准度的有效途径，能为贫困人口增强自我发展能力提供有效条件。

保定市可以采用“一村一策，一户一法”的帮扶政策，分析现有扶贫政策制度对贫困农户可持续生计的影响，分清有利支持条件与制约因素，并分析其在这些条件下做出的项目选址，切实增强农户的可持续自我发展能力。这就需要我们坚持银行政府联合办理，将银行的扶贫资金与当地项目结合起来，加快贷款审批手续，提供差异化的金融支持。比如，对于山区资源丰富的地区，引导扎根农村的金融机构将信贷资源向山区投放，打造种植产业片区，并引导政策性银行为农业生产基础设施提供资金支持；对工业基础比较好的县域，引导大型银行信贷资金支持中小企业发展；对于自然环境优美，信贷资金支持开发旅游项目，做到“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游”，寻找产业扶贫到户的有效途径，稳走精准度扶贫的“最后一公里”。并且可以借鉴阜平县的模式，依托阿里巴巴等互联网企业，建立社会扶贫网络信息平台，探索推广“互联网+金融扶贫”模式，创新完善社会扶贫机制，促进金融扶贫资金与贫困地区、贫困村、贫困户的精准对接。

（四）扶贫精准度效果与考核机制挂钩。在当地政府考核机制中可以弱化贫困县的GDP考核比重，把扶贫效果与贫困县干部晋升、绩效挂钩，进一步制定贫困县党政一把手的责任制度，建立奖优罚劣的激励机制和多维度的考核体系。为了引导领导干部做到“真扶贫、扶真贫”，可以对于扶贫效果显著的地区，在资金、项目上给予支持，领导干部得以晋升；扶贫效果缓慢的地区，对相应领导干部进行追责。

（作者单位：河北金融学院）

主要参考文献：

［1］凌经球，赵禹骅.产业扶贫到户：新阶段扶贫攻坚的重中之重.桂海论丛，2014.6.

［2］鄢红兵.创新“金融+”实施精准扶贫.农村金融，2015.9.

［3］张笑芸，唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫.资源开发与市场，2014.9.