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| 排污权交易制度中公权力介入研究 |
| 第614期 作者：□文/崔梦雪 时间：2019/8/1 11:03:27 浏览：315次 |
［提要］ 利用市场机制和政府宏观调控实现对资源的合理配置是目前人类解决环境污染问题的重要理念之一，排污权交易是该理念指导下的一项重要举措。由于我国构建排污权交易制度起步时间较晚，实践中因未厘清市场和政府的关系，衍生出很多问题。为完善我国排污权交易制度，需要充分把握好市场和政府的关系，明确政府的角色定位，正确发挥政府在排污权交易市场中的积极作用。
关键词：排污权交易制度；市场机制；政府作用；排污许可
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2019年5月6日
一、排污权交易制度概述
（一）国内外排污权交易制度发展概况。自工业革命以来，世界各国的经济和技术飞速发展，在给人类社会生产、生活带来优越物质生活条件的同时，也不可避免地给环境带来巨大压力与冲击。生态破坏和环境污染问题日益严峻，越来越多的国家认识到其问题的严重性并开始为此做出积极的行动。美国是最先开始建立起排污权交易制度的国家，随后欧盟等国际上的其他地区也逐渐展开有关排污权交易的实践工作。经过多年的探索与实践，实行排污权交易制度已经成为国际上公认的能有效改善和解决环境问题的举措之一。
我国引进排污权交易制度的时间相对较晚，在20世纪90年代后期我国的排污权交易试点工作才开始逐步展开，发展至今已取得一定的成效。像较早开展排污权交易试点城市之一的浙江省嘉兴市，在2007年建立起我国首个排污权交易中心。随着发展经济和保护环境的矛盾问题日益凸显，我国对建设排污权交易制度的重视度也在不断提高，党的十八大报告中专门将排污权交易试点纳入到加强生态文明制度建设的目标中，2016年国务院公布的《控制污染物排放许可制实施方案》还确定了排污许可制在排污权交易制度中的核心地位。然而，我国目前还未形成一部专门规制排污权交易的法律，仅在《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境保护法》和一些地方性法规中设有有关排污许可和排污总量控制目标的条文规定，排污权交易制度在我国尚处于初步发展阶段。
（二）排污权交易制度基本内容。研究排污权交易制度，首先需要明确排污权的概念和性质。从排污权的客体及其所处的法律关系中来看，大部分学者将环境容量视为排污权的客体，把排污权定性为环境容量资源使用权，实际上就是对自然资源的使用权。作为环境要素的自然资源本身具有诸多的功能和价值，而环境容量主要是指某一环境所能容纳污染物的最大承受力，其以自然资源作为物质载体，体现的是自然资源的纳污能力这一功能，因此排污权应是权利人享有的向自然环境排放污染物、使用自然资源纳污能力这一功能的权利。
根据我国《宪法》第九条以及《水法》《大气污染防治法》等各自然资源单行法中的相关条文，都明确规定了自然资源属于国家所有。同时，根据我国《行政许可法》第十二条第二款的规定，有限自然资源开发利用和直接关系到公众利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可，因此排污权作为一种自然资源使用权，在国家法律层面可以明确需要通过行政许可的方式取得该权利，并且在2016年国务院公布的《控制污染物排放许可制实施方案》中，已经对发放排污许可证作为唯一获取排污权的方式予以确认。由此可以看出，我国排污权带有明显的公权性质。排污权的私权性质也十分鲜明，首先，权利人通过行政许可的方式取得排污权，从而在法律上享有相关的特别利益，使得排污权具有一定的财产属性。同时，取得排污权的私主体之间的有偿交易也使得排污权带有明显的财产权特征。
而排污权交易制度，就是建立在排污行政许可基础之上和政府监管之下的，在特定区域特定期限内设置的确定的污染物排放总量控制目标的前提下，利用市场机制有偿交易排污权以实现低成本保护环境的一种制度。
二、排污权交易制度需要公权力介入
（一）公权力在排污权交易中的角色定位。自改革开放以来，如何处理好政府和市场的关系一直是我国经济建设中的重点问题，在构建排污权交易制度过程中，也需要明确两者的角色地位和作用。在坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，也应充分发挥政府的积极作用，使政府行使公权力的监管机制贯穿排污权交易的始终。
排污权交易市场的运行过程可以分为两个层级：一个是由享有自然资源所有权的政府通过行政许可将排污权赋予给需要排污的企事业单位的一级市场，这也是排污权交易市场的初始分配阶段；另一个是排污企事业单位之间相互进行排污权交易的二级市场。在排污权交易的这两级市场中，政府既是一级市场的主要参与主体，又是二级市场中不可或缺的重要角色。在排污权交易的一级市场中，政府通过向企事业单位核发排污许可证这一行政行为分配排污权，这也是生产运营期排污行为的唯一行政许可。在排污权交易的二级市场中，政府则不再是交易的参与主体，而是规制市场秩序、防控市场失灵风险的监管者，通过事中事后的有效监管激发，企业参与排污权交易市场的积极性，并维护排污权市场交易秩序。因此，基于政府在整个排污权交易过程中的重要地位，有必要充分发挥政府所能起到的积极作用，建立完善的政府监管制度，以保障排污权交易的良性运行和发展。
（二）建立政府监管制度的正当性和必要性
1、正当性。与其他市场的参与主体相比，政府本身具有天然的信息资源优势和组织管理优势。在排污权交易市场中，政府基于其在初始分配阶段的角色和职能而可以充分获取、收集、分析和处理相关信息资源。同时，相比于其他市场参与主体，政府还拥有更加广阔的信息网络和强大的技术设备，能够更加高效地利用信息资源，对排污权交易市场中出现的问题可以更加及时、有效地做出最优应对方案。在排污权交易市场中，政府具有明显的中立性，相对于其他市场主体亦受个体利益的影响难以做到公正，政府基于其本身的组织形式和监督机制，可以更大程度地在市场中保持中立。
2、必要性。在我国，排污权交易制度以污染物总量控制制度和排污许可证制度为前提，政府作为排污权交易市场的创造者和重要参与主体，享有天然的规范排污权交易市场的优势。根据《控制污染物排放许可制实施方案》，一方面政府通过测定污染物排放总量控制目标和向排污企事业单位发放排污许可证，将自然资源使用权之一的排污权分配给企事业单位，这是排污权交易的权利来源；另一方面政府需要为其赋权行为负责，在赋予排污权之后应对企事业单位的排污行为进行全流程的监管，同时这也是政府履行职责的必然要求，排污行为容易危害到民众享有健康良好的生态环境的权利，政府需要对排污行为加强监管以维护公共利益。
（三）排污权交易中公权力介入的意义。在排污权交易的整个过程中，政府主要通过服务和监管的方式参与到其中。首先，政府通过提供科学有效的服务可以协助和促进市场机制作用在排污权交易中的良好发挥，弥补市场主体之间的信息资源不平等等市场机制带来的一些弊端。其次，政府通过对排污权交易各个环节的合理监管有利于保障排污权交易市场秩序的有序运行，预防和规避排污权交易市场的失灵风险。
三、我国排污权交易市场中公权力介入的问题
（一）立法不完善。目前，我国尚未形成统一的专门规制排污权交易制度的法律，仅有一些试点地区形成了相关的地方性法规，然而由于其立法层级较低，因效力问题而无法在全国适用，并且本身还存在很多不完善的地方，因此我国大部分地区的排污权交易仍然欠缺法律的保障。同时，各试点地区还出现各自为政的现象，地方立法较为混乱。各地虽然基本都出台了相关的交易办法，形成了一定的交易规则，但是从微观上来看，存在着交易规则规定的适用范围不统一，适用的污染物种类也不统一等问题，导致难以形成统一的规范格局，在排污权交易过程中无法充分有效地发挥出市场的积极作用。而政府也需要依法行政，在没有配套法律的支持和保障下，政府也难以有效处理和解决排污权交易过程中出现的一些疑难纠纷，甚至在监管过程中也难以找到法律依据去追究相关人员应当承担的责任。
（二）政府公权力干预过度。根据我国目前的排污权交易试点工作情况，排污权交易带有明显的行政色彩，政府对排污权交易二级市场的干预力度过强。很多试点地区的排污权交易都是在当地政府的过度干预下完成的，甚至排污权交易价格也是在行政干预下而非市场调节机制中自主形成的，像在杭州市的排污权交易试点过程中，由政府负责制定相应的交易价格。还有些试点地区的地方性保护主义色彩浓厚，当地政府为了保证本地的经济发展不受排污指标短缺影响，从而在排污权交易过程中要求本地的出卖方只能在本地区内进行排污权交易，限制其将排污权指标卖给其他地区，违背了市场交易的公平公正原则，严重阻碍了排污权交易市场的良性发展。
（三）政府监管不到位。政府监管不力也是目前我国在排污权交易过程中存在的主要问题。首先，由于政府权责划分不明确，很多试点地区出台的有关排污权交易的规范性文件之间以及与其他规范性文件之间存在矛盾，容易导致实践中政府各部门之间就同一事项出现管辖权冲突，从而造成政府的管理秩序混乱，难以有效发挥政府对排污权交易监管的积极作用。其次，许多试点地方政府缺乏对排污权交易相关概念的认知，对负责监管排污权交易的工作人员缺乏相应的理念和专业素养的培训，使排污权交易在一级市场中便难以进行。最后，由于部分地方政府过于片面地追求经济发展而放纵企业排污超标，也会严重扰乱排污权交易的市场秩序。
四、公权力有效介入的手段
（一）健全法律法规。完善系统的法律法规是保障排污权交易市场有序进行和发展的前提和基础。从国家立法层面来看，需要健全有关排污权交易的法律制度，为构建排污权交易制度提供充足的法律依据，使排污权交易的各个环节都有法可依。国际上的一些发达国家，如美国、澳大利亚等国在建立排污权交易制度中有着丰富的经验和优秀的实践成果，美国是全球最早开始进行有关排污权交易理论研究和实践的国家，经过几十年的发展已经具有制度化体系，在法律层面已经形成了以《清洁空气法》为核心，相关分行业、分地区的专门性法律予以配合的框架，我国可以向这些国家结合本国国情进行有选择的借鉴。
（二）提高政府人员的理念和责任意识。由于排污权交易涉及环境、经济、信息技术等诸多领域的知识，要想真正科学有效地发挥出政府在排污权交易制度中的积极作用，就需要提高政府相关工作人员自身对排污权交易的概念认知，加强相关的专业知识和理念的培训，积极培育和引进专业人才充实和完善政府执法队伍的建设。同时，也需要建立健全相应的问责机制，明确问责对象和问责内容，形成科学的问责程序，在政府人员不积极履行监管职责，导致排污权交易市场难以有序运行时，能够依照系统、明确的法律规定严格追究相关工作人员的法律责任，督促其履行和承担起应尽的职责。还可以通过要求政府公开相关数据，接受来自全社会的监督，充分发挥公众对政府履行职责的监督和督促作用。
（三）把握好市场和政府的关系。发展排污权交易需要厘清和协调好政府宏观调控和市场机制之间的关系，使两者在构建排污权交易制度中起到的作用是相辅相成而非对立排斥的。第一，排污权交易的发展需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府过多的不必要的干预，如由市场自主形成和确定排污权的交易价格，积极拓展排污权的交易范围直至在全国开展，提高排污权交易二级市场的活跃度和开放性。第二，需要发挥政府宏观调控的积极作用，通过制定科学合理的市场交易规则，引导和激励排污权交易市场的良性竞争和发展。第三，需要加强政府对排污权交易市场的监管，制定严格具体的违法处罚方式以维护市场秩序，保障市场的有序、稳步运行。
五、结语
在全球经济高速发展的今天，环境污染问题也日益严峻，如何解决环境问题受到人们的密切关注。排污权交易作为一种新型的应对环境问题的手段，需要充分协调和发挥好市场和政府的积极作用，以保障排污权交易的良性发展。排污权交易在我国已经开展了一段时间的实践，其中还存在许多问题，需要我国积极应对和解决。基于我国计划经济的历史因素依旧潜在地影响着我国的各个领域，因此在我国排污权交易制度的构建中需要明晰政府的角色定位、确定适当的公权力介入的范围与边界，还需要建立和完善配套的法律法规，使排污权交易的整个过程都有法可依，从而推动我国排污权交易在健全的法律法规下、市场机制和政府公权力充分有效地协调配合中得以健康、持续的发展，促进我国生态环境保护和社会经济发展协同共进。
（作者单位：河海大学）
主要参考文献：
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