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| 湖南深度贫困地区教育精准扶贫研究 |
| 第614期 作者：□文/李 琼1 杨甜雅2 李 想3 朱海英1 时间：2019/8/1 11:13:23 浏览：273次 |
［提要］ 教育精准扶贫在深入推进改革事业、全面建成小康社会方面发挥着重要作用。湖南深度贫困地区教育精准扶贫推进中，取得“精准识别教育扶贫对象、家庭经济困难学生精准资助、贫困生精准纳入寄宿全覆盖”等成效，但存在“中小学教职工编制出现超编与缺人并存、义务教育保学控辍难度大、劝返复学率低、教育教学基础设施落后于教育发展的需求”等困境。为此，应统筹解决中小学教职工编制结构性问题、加强义务教育保学控辍力度以及改善乡村学校办学条件。
关键词：贫困地区；教育；精准扶贫
基金项目：湖南省教育科学“十三五”规划重大委托项目：“湖南教育精准扶贫长效机制研究”（编号：XJKI7ZDWT02）；湖南省教育科学规划重点资助项目：“湖南深度贫困地区教育扶贫的模式与运行机制研究”（编号：XJK18AJG001）；湖南省教育科学规划课题：“湘西地区教育扶贫与产业开发协同路径研究”（编号：XJK18BFZ001）；吉首大学校级教学改革研究项目：“‘创业扶贫’背景下武陵山片区高校创业学课程改革路径研究”（编号：2017JSUJGB12）
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2019年4月16日
教育扶贫是针对贫困人口文化素质和创业能力低的问题，加大教育资源的投入和资助力度，增加贫困地区内生发展动力，以彻底解决贫困问题的一种扶贫方式。教育精准扶贫是阻断贫困代际传递、变“输血”式扶贫为“造血”式扶贫的核心举措。教育“五个一批”的脱贫措施提出来之后，各省份教育精准扶贫目标整体符合国家规定，但普遍创新性不足。湖南教育扶贫取得了重大成绩，但深度贫困地区依然面临很大的挑战。
一、湖南深度贫困地区发展概况
2017年湖南省委、省政府确定桑植、麻阳、城步、通道、凤凰、泸溪、古丈、永顺、保靖、花垣县、龙山县等11县为深度贫困地区。这些地区集民族地区、革命老区、生态脆弱区等于一体，普遍存在着经济发展较为滞后、人民生活水平不高、城镇化进程缓慢、贫困发生率高等诸多问题，是典型的“贫中之贫、坚中之坚”。
（一）经济发展较为滞后。改革开放以来，湖南深度贫困地区人均生产总值不断提高。2003～2016年人均GDP由2，914元增加到17，733元，绝对额增长了5倍之多，年均增速达7.1%。但相对于湖南省平均水平，深度贫困地区人均生产总值偏低，更为严峻的是，随着时间的推移，深度贫困县与全省平均水平的差距呈扩大趋势。
图1表明，2003～2016年，湖南深度贫困地区人均GDP与全省平均差距呈逐年上升的趋势，2003年二者之差为4，665元，2016年达到了28，549元。2016年，深度贫困地区人均GDP仅为全省平均水平的38%。在11个县中，人均GDP低于深度贫困地区平均水平的县达到了5个，分别是永顺县（13，66元）、城步县（13，744元）、龙山县（14，736元）、保靖县（16，272元）、通道县（17，587元）。深度贫困地区全面小康总实现程度明显低于本区域其他县市。以张家界市的桑植县为例，2015年和2016年，张家界市小康总实现程度分别为83.7%和88.0%，同期桑植县为83.0%和85.1%，在张家界5县（区）中处于末位。
（图1、图2）
另外，根据湘西自治州全面建设小康社会监测统计分析表明，2017年第三季度全州全面小康总实现程度五大类指标中，经济发展和人民生活两大指标出现了下降，其中经济指标比上年同期下降4.3个百分点，人民生活指标下降2个百分点。由此可见，在深度贫困地区经济基础薄弱是贫困的根源，加大力气促经济发展迫在眉睫。
（二）人民生活水平不高。居民可支配收入是反映人民生活水平的重要指标之一。无论是与全国居民比较，还是与本区域其他县市居民比较，深度贫困地区各县居民可支配收入均处于后例。以2016年为例，深度贫困地区城乡居民可支配收入仅为湖南省的49.3%，城镇居民可支配收入为湖南的59.57%，农村居民可支配收入为湖南的56.98%。11个贫困县中，桑植县、通道县、麻阳县、古丈县和永顺县等5县城乡居民可支配收入又低于深度贫困地区的平均水平。（表1）
由表1可知，反映生活水平的居民可支配收入不仅低于全省水平，不少县更是低于深度贫困地区平均水平。同时，城乡居民生活水平差异明显，农村居民生活水平远远低于城镇居民。由于居民收入偏低，相应用于文化娱乐服务支出较少，占家庭消费支出的比重较低。2016年度贫困地区城乡居民文化娱乐服务支出占家庭消费支出的比重只有5%左在右，全面小康社会实现程度仅为74%。
（三）城镇化进程缓慢。城镇化水平提高对农村人均收入提高具有“翘尾”效应，即城镇化水平越高，继续推进城镇化对农村人均收入提高的促进作用越强。但湖南深度贫困地区作为“老、少、边、穷”地区，城镇化进程不快，县城和建制镇容纳人口和吸纳劳动力能力不强。2016年，深度贫困地区城镇化率只达到37.82%，离小康45%的目标差距很大，与湖南省平均水平更是相差了10多个百分点。（图3）
（四）贫困发生率高。湖南深度贫困地区贫困人口总数多，因病致贫、返贫人口多，残疾、低保、孤儿等特殊群体多。到2016年底，湖南省农村贫困人口为356万人，贫困发生率为6.36%。但同期，深度贫困地区的贫困发生率大均在10%以上。其中，花垣县、永顺县、通道县、麻阳县、城步县贫困发生率分别为17.8%、12.05%、14.77%、11.8%、10.2%。湖南省深度贫困地区主战场自治州贫困发生率为16.2%。
二、湖南深度贫困地区教育精准扶贫取得的成效
（一）精准识别教育扶贫对象。精准识别对象是教育扶贫的前提，只有将需要扶贫的对象精准识别出来，才能保证后续环节如资助、管理环节的公正和科学。教育精准扶贫提出以来，湖南深度贫困地区逐渐克服大水漫灌扶贫方式的不足，精确识别教育扶贫对象，定期地进行教育信息对比工作，保证了建档立卡家庭经济困难学生百分百地被识别。除了建档立卡家庭经济困难学生，深度贫困地区对非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生定期进行了对比工作。（表2）
定期精细的信息比对工作，为深度贫困地区的精准资助提供科学合理的依据。
（二）家庭经济困难学生精准资助。教育资助政策为教育精准扶贫指明了方向，提供了政策保障，保障了教育脱贫效果的稳定性和扶贫质量。湖南深度贫困地区教育资助政策分两大类：一类是普适性的资助政策，这类政策由财政部、教育部等部门印发。依据普适性资助政策，湖南深度贫困地区实施了贫困生资助全覆盖。对建档立卡贫困家庭子女实行学前至高中阶段15年免费教育；对建档立卡贫困家庭及城乡低保户子女按学前教育、小学、中学、职业教育四个阶段给予生活补助；对所有建档立卡贫困家庭考取本科、专科的大学新生分别发放一次性资助，并根据个人意愿大学期间每年可办理生源地信用助学贷款。如，城步县2016年从大学到义务教育阶段的学生共资助人数达10，853人次，资助资金达1，260.21万元，其中国家资助1，078.19万元；社会资助182.02万元，确保了各教育阶段贫困学生的不因贫困而辍学。另一类是县级层面的资助政策，体现县域特色性和多样性，主要包括义务教育阶段非寄宿的建档立卡贫困家庭学生发放生活补助费政策、非普惠性幼儿园就读的建档立卡贫困家庭幼儿发放入园补助金政策以及其他“补天窗”政策。依据这类资助政策，深度贫困县推进家庭经济困难学生精准资助。（表3）
学前教育建档立卡及城乡低保、残疾、孤儿免保教费1，500元/人/年；高中教育所有农村户籍学生及城镇低保、残疾、孤儿等贫困生按1，600元/人/年免学费；村小撤并校1～3年级学生按1，000元/人/年进行补助。
（三）建档立卡，贫困家庭学生精准纳入寄宿全覆盖。湖南深度贫困地区采取“资金整合、政府补贴、联动管理、公开公示、统筹发放”等办法，全面落实贫困生资助全覆盖工作，实现学生资助全覆盖。同时，深度贫困地区克服办学基础条件薄弱的不足，优先满足建档立卡贫困家庭学生寄宿的需要，并实现了建档立卡贫困生全覆盖。2017年深度贫困地区秋季义务教育阶段纳入寄宿的建档立卡学生人数达到35，254人。其中，麻阳县为2，167人，保靖县为3，966人，泸溪县为1，817人，龙山县为2，418人，花垣县为4，668人，凤凰县为6，655人，古丈县为1，568人，城步县为1，718人，通道县为2，639人，桑植县为7，638人。
三、湖南深度贫困地区教育精准扶贫面临的困境
（一）义务教育编制出现“超编与缺人并存”的局面。2003年，根据《省编办、省教育厅、省财政厅关于湖南省中小学教职工编制标准实施意见的通知》（湘政办发［2002］44号）精神，湖南省为深度贫困地区中小学进行了全面核编。时至今日，深度贫困地区各县中小学教职工编制管理和使用面临诸多问题，出现“超编与缺人并存”的局面。主要原因有三点：一是湖南深度贫困地区作为少数民族地区，经济落后，大部分学校在农村，教育布局分散。按2004年城乡倒挂编制标准，深度贫困地区编制偏少偏紧，编制总量低于其他发达地区，阻碍了城乡教育资源均衡配置，制约了乡村教育发展。二是随着城镇化进程的加快，深度贫困地区各县中小学生分布结构发生了较大变化，大量农村人口涌入城镇，导致城镇中小学生入学需求急剧增长。由于未能建立中小学教职工编制动态管理机制及县域之间编制不能调剂互补余缺，导致城镇中小学及新建学校编制不能得到及时补充，普遍缺编严重。三是学科结构和年龄结构性缺编严重。深度贫困地区语文、数学、外语等教师富余，而音乐、美术、体育、物理、化学、生物、地理、历史、心理健康等小学科教师缺乏；年龄结构性缺编，特别是小学教师年龄普遍偏大。
（二）义务教育保学控辍难度大，劝返复学率低。深度贫困地区不同程度地存在失学辍学现象，特别初中学生辍学、流动和留守儿童失学辍学问题仍然较为突出，实现到2020年义务教育巩固率达到95%的目标面临严峻挑战。随着免学费、免生活费等政策的实施，深度贫困地区学生辍学的主要原因发生了很大的变化。10年前经济贫困是农村学生辍学的重要原因，但如今，深度贫困地区辍学的原因主要来自家长和学生本人。一是部分贫困生的家长仍然有读书无用论的思想观念，认为读书不能马上带来收入，不如趁早外出打工赚钱。二是学生本人的原因，如因自身基础差，学业失败学习兴趣不高甚至厌学；缺乏理想信仰，人生观、价值观模糊导致辍学生学习目标的迷失。深度贫困地区“三帮一”劝返复学率比较低。2015～2017年深度贫困县辍学学生总数3，271人，劝返复学的学生数1，215人，劝返复学率仅为37%左右，其中，湘西自治州劝返复学率处于末位，低于平均值13个百分点。（图4、图5）
（三）教育教学基础设施落后于教育发展的需求。湖南深度贫困地区11县是省级贫困县，部分边远乡镇办学条件比较简陋，加上乡村师资力量较县城还有一定差距，许多农村学生家长将子女转入城镇学校寄宿就读或租房陪读，边远山村农民的教育开支无形增加，造成农村学校学生不足而城区学校学生爆满的困境。同时，由于县财政投入严重不足，导致农村教学设备跟进不足，加之新课程改革对教学仪器、器材、图书、计算机等设备要求进一步提高，深度贫困县教育教学基础设施与当前教育事业发展需求仍有较大差距。山村幼儿园建设因资金、师资和生源问题也陷入困局。
四、完善深度贫困地区教育精准扶贫的对策
（一）统筹解决中小学教职工编制结构性问题。由于集“老、少、边、山、穷、库”于一体，地广人稀，交通更不便，自然村寨分布最散，学校布点更多，客观上编制使用效率最低。深度贫困地区应向上级争取编制向少数民族地区和边远贫困山区倾斜政策。对于农村幼儿教师严重缺编问题。一是教育内部挖潜。可将按统一城乡教职工编制标准重新核定，教职工编制后富余的部分编制调整到公办幼儿园上来。对于现有中小学教师中有幼儿教育特长和发展潜质且自愿从事幼儿教育的教师，通过转岗培训，带编转入公办幼儿教师。二是域内挖潜。强化统筹，将县域内其他事业单位的富余编制向教育战线调剂使用。三是政府购买服务。由县级教育行政主管部门在公办中小学核定的编制总额内，每个公办幼儿园调剂1个编制用作幼儿园管理岗，其余缺口的教学保育人员编制，采取政府购买公共服务的方式，由县级教育行政主管部门统一实施，所需经费纳入本级财政预算。
（二）加强义务教育保学控辍力度。破解深度贫困地区控辍保学之难，保证 “一个都不能少”是提高义务教育巩固率的关键，对全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战具有重大意义。深度贫困地区应多举措全方位地加强义务教育保学控辍力度。一是精准识别控辍保学的重点监测地区、家庭和对象。其中，将单亲家庭、贫困家庭、残疾人家庭、留守儿童家庭等弱势家庭确定为重点家庭；将农村、边远、贫困、民族地区和流动人口相对集中等地区作为重点监测地区；将建档立卡贫困家庭子女、留守儿童、残疾儿童等特殊群体作为重点监测对象。二是健全学习帮扶制度。为避免学生因学习基础差辍学，学校应建立起学习帮扶制度，帮助学生制定科学的学习计划，找准合适的学习方法，养成良好的学习习惯，让学生体会到学习的乐趣。同时，帮助学生树立正确的价值观、人生观。三是建立控辍保学监督制度。由深度贫困地区教体局定期公告各个学校控辍保学督导检查结果，追责控辍保学不力的单位及个人。设立控辍保学公众平台的热线，接受社会的监督。四是加大宣传力度。通过电视、报纸、宣传栏等多形式、多渠道地宣传义务教育法、未成年人保护法，让深度贫困地区的家长懂法、知法、守法。
（三）改善乡村学校办学条件。由于深度贫困地区财政总量少，且收支矛盾突出，改善深度贫困乡村学校办学条件，必须形成中央财政和省财政为主，本级财政为辅的财政支持格局。中央财政和省财政加大对贫困地区的倾斜支持力度，调整财政支出结构，优先优先发展义务教育深度贫困地区的义务教育。县级财政应优化财政支出结构，安排贫困地区学校正常运转经费和必要的人力资源成本支出，保障农村学校的正常运转。同时，深度贫困地区应优化义务教育学校布局，增加城镇学位供给，化解大班额现象，实现农村学校标准化，为义务教育入学提供坚实保障。另外，深度贫困地区应抓住国家实施“全面改薄”的机遇，科学编制规划，积极争取项目和资金，增加内生发展能力。
（作者单位：1.吉首大学商学院；2.湘西自治州民族广播电视大学；3.湘西自治州教体局）
主要参考文献：
［1］李桂华.教育扶贫的理论与实践探索［J］.长白学刊，2018（21）.
［2］徐曼，曹远航.教育精准扶贫：阻断贫困代际传递的核心举措［J］.人民论坛，2018（21）.
［3］姚松，曹远航.教育精准扶贫的区域响应与创新：表现、问题及优化策略——政策文本分析的视角［J］.现代教育管理，2018（1）.
［4］韦柳伊.“两免一补”新政后民族特困地区学生辍学原因分析——基于黔东南苗族村寨的考察［D］.西南大学，2016.
［5］田丽.论新型城镇化与农村经济发展的关系——基于2006-2015年面板数据［J］.贵州财经大学学报，2018（2）.
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