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| 企业竞争性采购策略 |
| 第616期 作者：□文/邵锋祥 时间：2019/9/1 16:30:13 浏览：269次 |
［提要］ 针对当前国内军事采购领域存在的问题，提出改善军事竞争性采购策略方案，包括建立军民两用的工业基础以应对“平时订单小、战时需求大”的订单波动、将现有企业按订单量与产品重要性改制成四种现代企业类型以适应市场化、改善组织结构。其中，最主要的创新点在将采购方案按照采购项目的涉密等级分成四种竞争性采购策略。另外，设计了竞争性采购网站。
关键词：军事装备；竞争性采购；制度；法律；配套网站
中图分类号：F270 文献标识码：A
收录日期：2019年5月7日
改革开放以来，中国特色市场经济已成为我国的主流经济形势。然而，军工行业的市场化改革发展仍较缓慢。对此，军委下发文件已将在军事装备采购流程中引入招标系统作为未来主要采购方式。针对“进度拖延、开销上涨、质量下降”问题出台几部新条例后，军事装备竞争性采购的改革已有所进展，但各个环节还有所欠缺，仍有较大的改进空间。
一、军事装备采购现状
（一）国外研究现状。与国内相比，西方发达国家多数对军事装备采购的竞争性采购的研究更早，当前运用的十分成熟。
当前，竞争性装备采购最完备的美军也曾遇到过诸如采购成本不断上升等问题。曾任美国防部负责采购与技术的副部长Jacqnes S.Gansler表示：“国防部未来采购主要有三项任务：其一，使现有武器系统现代化；其二，研制与部署21世纪作战要求的主要新型系统和子系统；其三，有效和高效保障这些系统正常运行。但是，必须大幅度缩短响应周期并以较低的成本和较高的性能完成这三项任务。为此，我们必须以‘商务革命或采购革命’来确保实现‘军事革命’”。
美国当前主要做法：（1）构建了成熟的法律体系：第一层为国会通过的，第二层为联邦政府颁布的，第三层是政府各部门及三军总部制定的；（2）建立了供应商资质审核机制，改革军用标准，大量吸引民用企业参与竞争；（3）加强采购队伍建设，成立专门学院培养专业人才。
综上所述，国外对企业竞争性采购的研究时间早，从无到有，从单一走向多维度，从理论走向实践。
（二）国内研究现状。与国外相比，国内研究起步晚，在理论和实际操作上都远远落后于国外。
1、在基础理论研究上。孙兆斌认为，军事装备采购中存在巨大的利益，在供应商之间、企业与军代表之间、主管部门和企业之间，方方面面都存在着大量的博弈，通过研究这些博弈有助于降低采购成本。綦瑾通过回顾和反思过往制度的成绩与问题，提出了竞争性采购所应遵循的基本原则。高峰结合在装备采购项目中推行装备竞争性采购的工作实践，对目前存在的各种困难进行了客观的分析，阐述了装备竞争性采购的目的及发展趋势，并就深化装备采购的竞争提出了若干建议。
2、在具体方案研究上。伍敏分析了信息不对称与委托代理问题，设计了激励与约束机制。乔玉婷利用“三分法”理论，从交易费用视角探讨军事装备竞争性采购下的科层组织企业、中间性组织产业集群和交易性组织市场之间的关系，引导和规范产业组织通过各种途径节约交易费用，可以提高军事装备采购效益，以适应军事装备竞争性采购需要。喻向红通过研究美军的定价机制设计了我军军事装备价格工作的改革方案。
综上所述，并结合其他大量相关文献，在设计方案时，既要从底层的规则设计着手改善现有框架，也要考虑具体的操作方案，将理论正确地转换为操作。
二、军事装备采购中存在的问题
（一）市场准入门槛高。当前，我国装备采购市场的主要问题仍然是垄断。虽然许可证制度有所完善，但是其严格的发放程序与限制，使得非老牌企业进入市场的门槛仍然较高。
（二）企业未确立独立市场地位。至今我国并未明确确立企业的市场主体，现有军工国有企业大多按照传统的行政性公司方式运营而非按规范的公司运作机制运行，公司发展基本依靠行政命令、依靠政府扶持。这种主体地位的更易，使得激励措施几近失效。
（三）军方未确立主导地位。我国当前未确立军方的主导地位，使得竞购难以展开。虽然总装部搭建了一个军事装备采购的统一管理的基本框架，但在现实各环节的实际操作上，从需求确定到采购、维修均仍由各单位自行主导。此外，军事装备研制、购置、维修保障的分段管理的问题也仍然存在。总之，军队采购权力不集中以及军方主导地位的不明确，阻碍了竞争性采购的实现，制约了军事装备采购经费整体效益的提高。
（四）配套制度不完善。（1）评价制度模糊；（2）采购程序不健全；（3）激励手段单一；（4）缺乏后续保障；（5）采购人员素质不一；（6）需求信息缺少有效发布渠道。
（五）法律体系不完善。（1）缺乏精确性和可操作性；（2）体系不完整，《中国人民解放军装备采购条例》规范了生产阶段的采购，而未对研制、维修阶段制定相关规则。另外，《中华人民共和国和合同法》也并不适用于军事装备采购，致使有关装备合同管理和规范的法律欠缺。
三、竞争性采购体制改善方案
（一）建立军民两用的工业基础。发生竞争的前提是存在着竞争结构。由于军事装备“平时订单小、战时需求大”的订单波动因此，若能建立军民两用的工业基础，将大大提高资源的利用率。军民两用首先要实现已有的老牌企业的转型，在平时以民用生产为主，在军事需求强时转以军为主；其次，与之相对的还有放开民营企业进入军事装备采购生产序列。
（二）建立企业市场主体地位。企业全面转型并真正成为市场主体，是形成竞争性市场结构的必要条件。现代企业制度可以分为四类：国有企业、国有独资企业、有限责任公司、股份有限公司。除了第一类企业必须实行国有，不能进行公司制改造外，其他所有企业都必须加快向公司制转变，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代公司要求，加快转型步伐，改变管理思路，成为自主经营、自负盈亏的现代化企业，投入竞争采购之中。
（三）改革采购组织结构。目前总装部组织架构尚有大量交叉部门，客观上不利于发展，并且现行架构缺少一个“中间人”。
1、梳理组织架构。第一层是决策层。该层次由军委直接领导，负责向军委提供建议、制定整体的装备规划。第二层是管理层。由总装备部直接领导，负责装备系统的采购计划、管理。第三层是执行层。采购计划最终的执行单位，负责具体采购。各军区建立分局，负责日常的合同事务管理、监督生产、保障产品质量、把握工期等工作。从项目的具体运行过程看，这样的组织结构有利于计划和市场两种管理机制的紧密结合，一是在项目内部的交易中，运用了合同方式，发挥了市场的竞争机制和价格机制，是一种市场式的自动配置机制；二是项目办公室利用其计划机制对资源进行自觉配置，如在计划控制处负责资源的合理分工和工作的统一协调。
2、建立政府与供应商之间的中间人。虽然原国防科工委已经被取消，但是其或许可以参考美国转型为一个负责政府与供应商之间沟通桥梁的非营利性组织——美国国防准备协会，虽然其情况不一定完美符合我国真实情况，但其作为政府与企业间沟通桥梁的特点是值得借鉴的。并且我国若实施竞争性采购，也需一个发声平台。
（四）完善法律体系。无论是采购方还是供给方的权益都需要法律作保障。从法律层面规范市场主体并建立完善的军事装备采购法律法规的重要性，已经在诸多西方国家得到了验证。首先应构建一套适用于军事装备采购全流程的法律体系，包括生产阶段、维修阶段与研制阶段。其次，精细法律条款，确定不同情境下的操作标准，包括合同的签订与履行、前期的计划、违规的处罚等。最后，对新制度的法律严格执行，使其落到实处。（1）健全法律体系的原则：兼容协调、改革创新、尊重客观规律。（2）法律主要内容：采购计划相关法规、采购合同相关法规、工作人员相关法规、涉外采购相关法规。
（五）建立竞争性采购平台。竞争性采购充分达成的条件是有要有足够多的供应商参与到采购之中，而当前缺少一个发声口公示采购信息。为此，我们需要搭建一个采购平台，对各单位的采购需求进行公示。该平台主要承担信息公示、在线竞标、政策解读和许可证申请四项功能，其目的是降低军事采购的门槛，令更多企业可参与到采购之中，使得竞争更加充分。
（六）建立竞争性采购下的保密措施。各个单位在发布采购需求之前，统一向总装部下采购管理部门提交申请，由总装部协调国家保密局对其进行评级。根据《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》中的规定将采购需求分成“绝密级、机密级、秘密级、公开”四种等级。绝密级项目不参与竞购；机密级项目建立相关产业园区，在园区内小规模竞购；秘密级项目在指定时间地点进行竞购；公开项目在网上完成在线竞购。
（七）完善配套制度
1、建立竞争保护制度。以竞争为核心的采购体系，本质是为了提高采购效益，这就需要为开展竞争提供一个稳定公平的平台。除了宏观层面，还可以在非竞争审批、限制军用标准、培育竞争对手等具体方面保护竞争展开。
2、建立一体化采购。以项目管理为主线，对采购的整个过程，即从装备研发起到采购、维修，的整体做规划与预算计划，通过竞争选择完成上述过程的供应商。要完成一体化采购就要进一步推进项目管理，由专业的组织部门完成不同阶段、不同程度的市场设计，根据情况造成不同程度的竞争。为此，在采购之时应当将以下几个阶段列入考虑之中：（1）研制阶段：研制阶段竞争是关键。根据实际情况可采用不同的方案：预算较大、技术复杂的项目，应在最初的方案研讨阶段就引入竞争；预算不高、技术简单的项目，可在方案研讨阶段也可以在工程研制阶段引入竞争。（2）购置阶段：购置阶段竞争是重点。要从每年的装备采购计划时期就加强管理，从源头最大限度选择竞争性采购形式，限制单一来源的采购方案。涉密等级不高的产品，则直接在范围内实施公开招标采购。逐步扩大集中采购范围和规模，通过竞争平抑价格，优选厂家，减少品种系列，提高规模采购效益。（3）维护阶段：依据质量可靠、安全保密、效益最优的原军事装备则，可重点在三个方面开展竞争：一是开展竞争性修理；二是开展维修器材和保障设备的竞争性采购；三是开展通用维修器材集中采购。总之，在该阶段也要充分发挥竞争性采购优点，最大效益的保障装备。
3、建立完善评价、监督、激励机制。（1）评价机制：将评价结果纳入决策层面、需求评价、经济性评价。（2）监督机制：监督机制将与评价机制相联系，将信誉评分公开公示，作为重要参考数据。（3）激励机制：对奖励方式做出区分以示公平。在奖励上与处罚上，都应尽快通过相关法律的构建，做出明确规定，并且严格执行，甚至将执行与否加入监督机制之中。
四、总结
本文针对当前企业采购中存在的问题，提出竞争性采购方案。通过建立军民两用工业基础、建立企业市场主体地位、改革采购组织结构、完善法律体系、建立竞争性采购平台、建立保密措施和完善配套制度等一系列改革措施，打破了以往军事装备采购的垄断局面，为其引入适当的市场机制，让更多优秀的供应商可以加入到采购活动中，使采购方有更多选择的余地，进而可以获得更多价格低、质量高的军事装备和服务。通过本文的研究以期为我国企业推行竞争性采购改革探索出一条新路径。
（作者单位：陕西省发展和改革研究中心）
主要参考文献：
［1］Jacqes S.Gansler.The Defense Industry［M］.The MIT Press，1982.42.
［2］郭洪.美国武器采购实施军民规范和运作方式并轨的效果［J］.航空科学技术，1999（2）.
［3］孙兆斌，金从海，彭雷.武器装备采购中的博弈分析［J］.军事经济研究，2011（3）.
［4］綦瑾.我国装备采购竞争制度的反思与构建［J］.装备指挥技术学院学报，2009（6）.
［5］高峰，肖剑，李红.装备采购项目推行竞争性采购的困难及对策浅析［J］.项目管理技术，2010（9）.
［6］伍敏.军队武器采购委托代理关系中的激励与约束机制［J］.军事经济研究，2003（9）.
［7］乔玉婷，冷妹.交易费用视角下武器装备竞争性采购的产业组织解析［J］.军事经济研究，2012（4）.
［8］喻向红，侯俊峰，王洪运.美军武器装备定价机制及经验借鉴［J］.军事经济研究，2013（3）.
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