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| 发达地区精准扶贫状况调查分析 |
| 第617期 作者：□文/李福莲 薛兴利 时间：2019/9/16 17:10:18 浏览：378次 |
［提要］ 精准扶贫不仅是贫困地区，而且也是发达地区的重要工作。本文通过对山东省招远市精准扶贫工作调查分析，梳理目前在扶贫攻坚过程中所存在的主要问题，并提出对策建议。
关键词：发达地区；精准扶贫；调查分析
中图分类号：C979 文献标识码：A
收录日期：2019年5月18日
按照现行贫困标准，我国仍有3，016万农村贫困人口，尤其集中在“两高、一低、一差、三重”的贫困地区，贫困地区的精准扶贫工作也一直是国家脱贫攻坚战的重点和难点。相较于贫困地区，虽然发达地区在经济、科技、文化、教育等方面有着较明显的优势，但也存在着贫困现象。例如，山东省招远市2018年GDP总产值达642亿元，但仍有58个贫困村尚未脱贫。由于发达地区人均收入严重不平衡，贫富差距明显，其相对贫困程度更大，精准扶贫工作面临诸多困境。因此，以招远市为例，对当地精准扶贫的问题分析和对策建议，不仅有利于把握当地扶贫攻坚现状，而且能够探究制约精准扶贫发展的关键因素，对消除贫困，共同富裕，全面建设小康具有重要的理论价值和实现意义。
一、招远市精准扶贫状况分析
（一）招远市精准扶贫基本情况分析。招远市经济实力雄厚，全市辖9个镇，4个街道，1个经济技术开发区，共724个行政村。2002年被中国黄金协会命名为“中国金都”，黄金工业是全市的骨干和支撑。2017年，招金集团冶炼黄金151万两，氰化亚金（银）钾、金丝的产销量均占到全国市场份额的60%以上，稳居国内同行业首位。凭借招远的黄金资源优势，招远市大力实施“以金兴市”战略，使招远多年率先跻身全国综合经济实力“百强县”之列。
党的十八大以来，中央将精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发的基本方略，所提出的总体目标是“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”在这样的背景形势下，自2016年起招远市也全面开展了具有深远意义的精准扶贫工作，该市的相对贫困状况得到了很大程度的改善。截取统计了2016～2019年扶贫的相关数据，具体见表1。（表1）
从统计数据中可以看到，招远市2016～2018年的识别贫困人口数依次是8，560人、8，342人、7，764人，脱贫人数分别是558人、1，525人、2，549人，可以看到脱贫人数逐年增加，贫困人口逐年减少，脱贫人口占总贫困人口的比例在逐年提高，也充分说明了在落实精准扶贫政策的过程中扶贫成果显著，人民的生活水平稳步提高。为继续消除全市的贫困问题，全面建成小康社会打下了坚实的基础。
全市辖9个镇，近几年在扶贫工作的落实过程中，取得了很大的成绩和发展。2017年带动全市贫困人口3，482人，乡镇特产业带动全市231个村3，565名建档立卡贫困户脱贫，实现了一大批农村富余劳动力的创收，医疗、养老等社会保障福利得到了不断的优化，以社会保险、社会救助、社会福利为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系进一步形成，大病保险、医疗救助、扶贫特惠保险政策切实为贫困人民带来了可靠的医疗保障，提升了贫困群众的满意度和幸福感，社会安全的稳定性得到有效提高。
（二）招远市精准扶贫主要措施
1、构建政策支撑体系，强化扶贫工作责任制。招远市高度重视精准扶贫工作，严格贯彻落实党中央关于精准扶贫的系列决策部署，在对36个省定重点村“五通十有”和“两不愁三保障”的要求下，2016年研究编制了《招远市扶贫项目资产处理意见》、《关于坚决打赢脱贫攻坚战的实施意见》，与各个街道签订了《脱贫攻坚责任书》，下发了《坚决打赢脱贫攻坚战责任分工方案》等文件，层层压实责任，明确任务，全面落实各级各部门脱贫攻坚责任制。
2、健全精准扶贫队伍，推动工作正常运行。各级政府都设有扶贫部门，县级及以上各级政府都设有扶贫领导小组且有专门扶贫开发领导办公室网站公布扶贫开发政策、扶贫需求信息、监督考核信息等，协调汇聚了各职能部门的所有力量为扶贫服务。如招远市设立扶贫开发领导小组，由市扶贫办带领各镇街、市国资公司、市工商联、市金融办、市联残、市人力资源和社会保障局等26个行业部门负责人为成员。扶贫办开发领导小组设置在扶贫管理中心，同时组织青年志愿服务团队和社会爱心人士发展扶贫志愿服务，每年组织100名青岛志愿者结对帮扶50名贫困老人。党政办、法制办、财政局、人事劳动局、经济发展局、卫生环保局、文物宗教局、社会事业局、宣传办、工会、妇委会、机关党委、团市委、管理区及其他部门，按要求负责联系村及包保贫困户的扶贫工作，发挥部门、单位技术、信息、融资等优势，帮助联系村及贫困户发展种养业、电商、乡村旅游等产业，帮助贫困户联系就业等。
3、实行多措并举，创新精准扶贫方式方法。招远市结合地区发展现状采取了符合实际的方式方法，一是深入开展教育扶贫，提升农村义务教育质量，全面落实了建档立卡贫困家庭学生从学前教育到高等教务资助政策，实现应助尽助、精准资助，确保贫困学生有学上，上得起学。同时，引进了先进教师队伍，强化师德教育和教师素质技能培训，提高教师教育质量。二是全面启动了通村公路整修计划，农村电网改造，4G网络全覆盖，改善农村基础设施条件。三是推进产业扶贫和自主脱贫，开展新一轮帮扶工作，坚持因地制宜，积极探索创新发展特色农业，特色旅游产业，按照“大扶贫”和“富民生产贷”之路，先后投资850万元建设红白理事会、文化大院等公益服务基础设施类项目和乡镇特色产业。
二、招远市精准扶贫问题及原因分析
（一）扶贫对象的评选、识别不精准现象严重。精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。对于贫困对象的精准识别是整个扶贫工作的前提也是解决扶贫问题的首要目标。只有真正的贫困人群得到救助和帮扶，社会公平才能逐步实现，人民整体生活质量得到改善。我国精准扶贫对象的认定标准主要以家庭经济情况为主要依据，且不同地区根据当地实情有不同的认定标准。目前，在落实扶贫工作的过程中，招远市扶贫对象识别精准度仍然不高，甚至存在“脱靶”的现象，这在很大程度上制约着招远市精准扶贫的长足发展。
精准工作需要具备农村生活经验或相应的专业知识和能力的扶贫干部，精准选派扶贫干部是精准扶贫精准脱贫的内在要求。招远市在精准扶贫的实施过程中疏忽了真正的贫困对象，或错置给非贫困家庭，人情户、亲情户现象尤为严重，造成一些非贫困家庭利用非正当手段和关系获得政府扶助。不乏政府官员、村干部的亲属好友抢占了贫困名额，且部分扶贫干部缺乏应有的敬业精神，在扶贫工作中处于被动状态，责任意识淡薄，与实际当地情况相脱离，严重影响了扶贫的效果和质量，使真正的贫困对象无力参选，即使在评选的过程中有所参与，但由于相关舞弊的行为，最终无法获得贫困资格，从而导致精准扶贫工作无法按照实事求是的原则进行评选。
（二）内生发展动力不足，帮扶力量针对性不精准。通过对扶贫工作的研究发现，农村社会情况比较复杂，由于教育水平低下、自身扶贫的意识缺失、思想观念落后等因素，许多贫困户“吃低保、靠救济”的思想严重，对国家扶贫政策尤为依赖，国家救济没有使他们摆脱贫困，更滋生了一批游手好闲的“懒汉”群体。这些贫困户在扶贫工作面前缺乏自主参与性和积极主动性，导致地区内生动力不足，严重影响了脱贫攻坚的进度。
科技和经济的支持是一个地区发展的基本前提和物质基础。扶贫资金是实施脱贫攻坚的关键资源和重要保障，必须要精准实用，确保实效。据了解，招远市2016年财政项投入1，080万元，确定了36个产业项目，2017年设立扶贫资金1，065万元，实施产业项目19个，2018年投资1，110万元规划建设产业项目23个。这些项目的惠普性更强，在国家政策的推动下实施，并不能完全的符合本地实际，找准适合自身特色的扶贫产业项目。同时，绝大部分优势资源更偏向于龙头企业和中外合资企业中，对个体和贫困户的帮助甚微。这些资金的帮扶对贫困户也只能解决其一时的困境，持久性短，一方面因致贫原因不同，贫困户需要不同的帮扶措施，但是在实践中，由于人、财、物等条件的限制，扶贫措施差异性不足，主要以资金和项目补助为主；而且对于实现渴望自我发展的农户与那些因懒散致贫的农户之间，扶贫措施也无显著差异，给精准扶贫带来了较大的正义性挑战。另一方面由于贫困户的贫困情况有所不同，扶贫项目政策无法完全覆盖全部的扶贫家庭。如产业扶贫一般要求贫困户自己负担配套资金；搬迁项目要求搬迁户花费一定的搬迁成本；金融扶贫需要贫困户能提供一定的抵押和担保，这些都超出了贫困户的承受能力，结果就是扶富不扶贫、搬富不搬贫、贷富不贷贫，贫困户很难从中受益。
（三）基础设施短板问题突出，农村生活状况有待改善。经过国家和政府多年的投入和支持以及精准扶贫工作的深入开展，招远市的贫困村的基础设施和交通状况逐步改善，但通村公路与城市的区域大交通依然十分落后。一是部分贫困村没有高速公路，交通线路通达通畅率低，互联互通程度不够，虽然县域内基本实现了县镇村四组通硬化路，但内部微循环不高，加之安全保障措施不足，导致农民进城难，城市下乡难等问题，严重制约着贫困地区与外界的沟通，限制了农村特色旅游资源的开发，成为阻碍该地区经济发展的核心因素。邓维杰（2014）提出依托贫困地区优势旅游资源，结合整村推进措施搞旅游扶贫，包括乡村度假旅游、休闲农业，甚至生态旅游，确保减贫和生态保护双赢。例如招远市的国家级3A级景区罗山黄金文化旅游区、九顶原乡生态养生谷是省内著名的康养旅游景点，其管理下的黄金博物馆和淘金小镇景区2018年前三季度全年累计接待游客209万人次，旅游综合收入41.5亿元，同比分别增长39%和29%。2018年“十一”黄金周期间，招远共接待海内外游客5.62万人次，同比增长175.3%，实现旅游综合收入5，623万元，同比增长8倍多。这些特色旅游收入占财政总收入逐年提高，然而外界进入该景区的公路缺失，由于路面翻修时，对硬化路面造成了严重的破坏，交通运输方式种类少，严重阻碍了当地特色产业的发展，特色旅游扶贫效率高、成本低、带动性强的特点也难以发挥。二是水利设施落后，部分地区尤其是偏远的贫困乡镇、村长期以来水利设施缺乏必要的整修，饮用水水库资源短缺，许多贫困户“吃水难”的问题仍然没有得到解决。三是广大农村的危旧住房较多，改造政策落实不当，农民的住房安全得不到可靠保障。四是医疗卫生、教育、环境的基础设施也不完善，贫困人口就医负担重。这些都是脱贫攻坚路上的重难点问题，即是实现当地经济发展的瓶颈，需要花大力气持久性克服的问题。
三、招远市精准扶贫对策建议
（一）建立精准扶贫识别机制，严格建档立卡程序。在现有的贫困识别和建档立卡的工作基础上，推进建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息的衔接，加强部门间协作，完善贫困户基本信息，深入基于大数据思维的精准扶贫机制。这就必须要求相关负责部门：一是坚持把精准识别作为基础性工作，按照“六步工作法”和“五进五处”要求，深入基层调查，全力做好贫困户档案填写，完善精准扶贫的识别机制，按照一定的贫困标准，确定分配贫困对象的名额和规模。同时建档立卡“回头看”、扶贫对象数据清洗等做工作，确保“一村不漏”、“一户不丢”、“一人不落”。二是要建立扶贫监督机制，严格把控贫困户的筛选和审查过程，在精准识别的指导、检查、实施、考核、反馈等工作上深入调查和研究，坚持问题导向，改进第三方评估方式，强化考核结果运用。加强对扶贫干部的纠察，对于不作为和胡作为的扶贫干部要严肃问责，并给予一定的惩戒，坚决反对形式主义、官僚主义，建立群众监督机制，加强管理部门与贫困对象之间的交流沟通，鼓励群众举报检举舞弊行为，通过相互合作，共同联手克服苦难，才能保证精准识贫工作正常进行。
（二）深入推进产业扶贫，提升贫困群众脱贫致富持久力。在招远市精准扶贫实践中，政府给予的简单资金辅助和救助物资根本无法从根本上解决贫困群众的长期基本生活需要。实现贫困群众创收脱贫的首要举措是大力发展“一乡一业”、“一村一品”，要立足于当地资源禀赋和产业优势，以深入农业供给侧结构改革为主线，以市场需求为导向，因地制宜培育发展对贫困户增收带动作用明显的特色产业，政府出台相关产业政策支持，鼓励贫困乡镇开展与本地资源挂钩的主导产业、致富产业，加快农业产业结构化调整，深入推进一二三产业融合发展。针对招远市贫困人口插花式分布实际，鼓励以乡镇为单位统筹实施区域内产业扶贫项目，从而提高质量效益和抗风险能力。其次，要着眼帮助贫困群众在家门口就业，增强贫困户的自主积极性，激发劳动托贫，自我脱贫的内生动力。例如，开发设置家政服务、村务服务、产业辅助等扶贫公益专门岗位，吸纳劳动能力的贫困人口，就近就地就业，实现有尊严的脱贫，在解决老弱病残特困群体生产生活困难的问题上，实现扶贫与“服贫”相结合、脱贫与“解困”双赢。
（三）强化基础设施建设，保障农民长足发展需要。“要想富先修路”，加强外联的关键是要进一步健全交通网络和完善基础设施建设，以适应和促进招远市经济社会的发展。首先，要加大政府资金投入，加快贫困乡村与城域道路之间的有效联通，完善农村交通网络结构，从而降低特色农业和旅游业发展的运输成本；其次，加快水库和蓄水池的饮水安全建设，解决农民的用水问题，保障农业生产的基本需要的同时，拓展特色农业产业的开发；再次，加强贫困地区电网和互联网升级改造，早日实现贫困地区的互联网通讯全覆盖，始终把“七改”放在人居环境整治的首位，包括改电、改校、改房、改厕、改水、改暖等具体措施；最后，全面落实建档立卡贫困家庭学生拥有基本教育权利，确保贫困家庭学生有学上、上得起学，在深入推进农村文明的同时，提升农村义务教育质量。
（作者单位：山东农业大学经济管理学院）
主要参考文献：
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