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| 新能源汽车充电基础设施PPP模式选择研究 |
| 第617期 作者：□文/胡 总1 王 琨2 时间：2019/9/16 17:44:38 浏览：680次 |
［提要］ 作为新型城市基础设施，充电基础设施具有不同以往的特点，决定了充电基础设施项目在运作过程中所面临的问题也不同于传统基础设施项目。本文从规划、建设和运营角度分析充电基础设施项目面临的问题，从财政部和社会资本合作中心的项目管理库中挑选三个处于执行阶段的充电基础设施PPP项目，以其公开文件作为研究对象，分析网络化规划安排对具体运作模式选择的影响、短期动态调节和统筹规划需求对规划方案的影响以及降低成本、提高回报率需求对建设运营方案的影响，并从加强项目的规划和统筹、完善充电基础设施标准以及建设充电智能服务平台拓展项目回报渠道等方面提出相关对策建议，以推动充电基础设施PPP项目的应用。
关键词：充电基础设施；新能源汽车；PPP
基金项目：宁波市软科学研究项目：“新能源汽车充电基础设施PPP项目的模式选择研究”（2017A10058）
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2019年1月22日
引言
作为新型城市基础设施，充电基础设施能够为新能源汽车提供电能补给，是推动新能源汽车发展的重要设施。根据国家发展改革委、国家能源局等四部委发布的《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》，到2020年我国将新增集中式充换电站超过1.2万座，分散式充电桩超过480万个。统计数据显示，截至2017年底我国公共充电桩和私人充电桩总量仅为44万个左右，现实与目标差距巨大。毫无疑问，充电基础设施的滞后将对新能源汽车市场的发展产生不利影响，亟须解决。
可以预见，在充电基础设施领域引入PPP模式，将能够充分发挥市场机制作用，实现公共利益的最大化。我国政府相继出台一系列文件，指出要充分发挥市场主导作用，通过推广PPP模式等方式，引导社会资本参与充电基础设施体系建设运营。
一、充电基础设施项目的特点及问题
作为新型城市基础设施，充电基础设施有别于传统基础设施，其特点决定了其在规划、建设和运营中所面临的问题不同以往，本文将首先分析这些不同之处。
（一）充电基础设施项目的特点
1、规划特点。充电基础设施项目的规划具有强网络效应、短期动态调节、需要与其他基础设施规划统筹等特点。第一，充电基础设施项目规划的网络效应显著。里程焦虑会严重阻碍电动汽车的推广，但是如果有足够多的充电基础设施的话，焦虑便会大大减轻，甚至大大提高电动汽车的行驶里程和利用率。同时，网络化规划有利于发挥规模效益，降低系统的运维成本。因此，充电基础设施的规划必须遵循统一规范的标准，根据用户的实际需求合理配置服务网点。第二，充电基础设施服务于新能源汽车，而新能源汽车目前在中国仍处于市场推广期，需求预测难度较大，因此充电基础设施的规划必须根据市场发展情况逐步完善，具有短期动态调节的特征，不可能一步到位。第三，作为未来城市基础设施体系的组成部分，充电基础设施规划与其他基础设施（比如电力、交通、信息化等）规划必须有效衔接，形成统筹。城市快速充电站主要建立在居住区和商业区。现有的电力基础设施可能并不能够充分满足这些区域必要的充电站所引致的电力需求，导致配电设备超载，对智能电网的可靠性、安全性、效率和经济性产生影响。因此，充电基础设施的规划必须与电网规划保持协调。此外，城市综合交通体系规划需要明确充电设施建设目标和重点建设区域。停车设施专项规划需要对各类停车场（库）建设安装充电设施的比例和要求作出规定。而在控制性详细规划中，则需要落实综合交通体系规划、停车设施专项规划、充电设施专项规划等相关规划的要求。
2、建设特点。充电基础设施项目的建设具有强调标准统一性、建设地点分散且往往要占用现有基础设施以及建设主体多元化等特点。前已述及，充电基础设施行业具有较强的网络效应，如果项目在规划时充分重视了网络效应，但在建设阶段却没有遵循统一规范的标准的话，网络效应带来的规模经济将难以实现，同时用户服务体验将大大降低，因此建设标准必须统一。建设地点分散，不仅仅意味着由于作业地点分散而带来的施工管理上的困难，同时还意味着土地使用权获取难度的加大。参与充电基础设施建设运营的社会资本主体呈现多元化特征。电网企业、新能源汽车制造商，以及专门的充电设施建设运营商都可以成为充电设施的建设主体。各类建设主体动机不同，优劣势也有较大区别。
3、运营特点。充电基础设施项目的运营具有基于“互联网+”的服务多元化特点。此类项目希望将充电基础设施服务与互联网紧密结合，通过网络平台实现各类能量和信息的互换，实现智能化充电服务，提升运营效率和用户体验。在互联网、大数据以及物联网等新兴技术的支持下，项目公司将有能力为客户提供诸如充电预约、导航、费用结算、状态查询等服务，甚至拓展到汽车租赁、清洗、交友等增值服务领域，以最大限度满足客户需求。
（二）充电基础设施项目存在的问题。统计数据显示，截至2017年12月，我国公共充电桩保有数量为21.4万个，私人充电桩保有数量为23.2万个，车桩比低于4∶1，充电设施建设运营数量全球第一。毫无疑问，充电基础设施为我国电动汽车的发展提供了重要支持，但在其规划、建设和运营过程中仍然有很多问题亟须解决。
1、规划中的问题。首先，充电基础设施的空间规划存在供需脱节问题，网络效应不显著。这一问题的存在使得新能源汽车的用户和充电基础设施的运营商双方均处于尴尬境地：一方面新能源汽车难以找到充电桩，另一方面充电桩利用率普遍不高。以广州为例，研究发现广州市公用充电设施的覆盖范围仅占全市建成区的26%。与公共充电设施、机关事业单位等专用充电设施相比，私人充电设施的数量占比最小，与私人新能源汽车保有量占比最大的状况完全不匹配。两项因素叠加，造成了用户的充电困难。另外，中国电动汽车充电基础设施促进联盟的调查显示，目前充电基础设施的利用率普遍低于15%。其次，充电基础设施的规划与其他基础设施规划尚未形成统筹。以电力系统为例，新能源汽车目前处于无序充电状态，这一情形会带来电网负荷的增长。研究发现，当新能源汽车保有量在车辆总保有量中的占比超过一定数值时，就需要对配电变压器、线路等进行改造，否则将影响电网的正常运行。充电站更是会对电网谐波产生污染，造成整个电力系统的低效和不可持续发展。最后，充电基础设施的规划涉及到发改、城管、科技、经信、住建等各政府部门，协调难度大，费时费力。
2、建设中的问题。首先，充电基础设施的场地获取难度大，成本高。私人充电桩的安装需要有私人停车位，居民小区的许多老旧或非专用停车位又不具备安装条件。公共充电桩和充电站主要集中在商业区、停车场、服务区等公共区域，除土地紧缺外，还将涉及到土地拆迁、产权归属等问题，造成土地的开发成本高。其次，充电基础设施建设协调难度大。此类设施的建设会涉及到公共电网、用户侧电力设施、道路管线改造及施工运行安全保障等问题，需要电力公司、国土部门、规划部门、交通部门、城管部门、物业公司与充电桩安装公司等各机构的协调，难度较大。
中国电动汽车充电基础设施促进联盟发布的充电基础设施月度数据显示，在所有未能配建充电桩的情形中，由于“居住地物业不配合”而未能配建的占比为13.73%，由于“居住地没有固定停车位”而未能配建的占比为9.16%，由于“工作地没有固定停车位”而未能配建的占比为1.90%，由于“居住地报装接电难度大”而未能配建的占比1.09%。
3、运营中的问题。主要表现为充电基础设施运营的商业模式不成熟。运营商盈利模式单一，投资回收渠道主要为电费+服务费。不仅用电难，而且电力接入成本高。部分运营商无法获取大工业电价从而导致充电电费增加，电费基本没有盈利空间；而服务费又远远不能支撑整个充电基础设施建设运营成本；另一方面充电基础设施的利用率较低。造成这一尴尬状况的原因是多方面的，既包括前期的规划布局不合理，又包括后期的服务能力不足，比如运营企业互联、互通水平低，充电桩接口不兼容等，使得“充电+服务”的商业模式尚未发展起来。
二、充电基础设施PPP项目模式设计
（一）PPP项目的应用概况。截至2018年9月30日，我国财政部政府和社会资本合作中心的项目管理库中涉及到新能源汽车充电基础设施的PPP项目共有4个。其中3个处于执行阶段，1个处于准备阶段。同期项目管理库中项目总数为8，287个，项目总金额为161，768.16亿元。可知，充电基础设施PPP项目占同期项目总数的0.05%，同期项目总金额的0.18%，呈现数量少、金额低的特征。（表1）
（二）PPP项目模式设计影响因素分析。在充电基础设施发展过程中采用PPP模式处于两难境地：新能源汽车产业的飞速发展、资金短缺引致了对PPP模式的强烈需求；而经验严重匮乏等问题的存在又导致了PPP模式难以进入这类项目。鉴于充电基础设施与传统基础设施的差异，在进行PPP项目的模式设计时所需要考虑的因素也有所不同。PPP项目的模式设计指充电基础设施项目在决定采用PPP模式后，对模式的各个组成部分，包括风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等进行的安排。本部分将基于之前对充电基础设施项目特点的分析，研究其对PPP模式设计，包括具体运作模式的选择、规划方案的制定以及建设、运营方案的安排等三个方面的影响。鉴于表1所列的4个项目中，第4个项目尚处于准备阶段，可用信息非常少，因此本部分的探讨主要针对PPP项目管理库中前3个项目的公开文件，包括项目实施方案、PPP合同等内容展开分析。
1、网络化规划安排对具体运作模式选择的影响。充电基础设施的网络效应及随之而来的规模经济效应，使得安庆项目和泉港项目在具体运作模式上选择了区域特许经营方式。这一方式中政府将划定区域内具有自然垄断属性的特定公共产品和服务的规划、设计、投融资、建设、运营、维护、用户服务和追加投资等职责全部独家转移给社会资本方，中选社会资本方需要承担对应区域范围内的普遍和无歧视的服务义务。对充电基础设施项目而言，规模效应明显，整个设施网络由一个投资者负责投资、运营最有效率，也容易建立通用标准、界定责任。以安庆项目为例，该项目是国内首个地市级全域实施特许经营的充电基础设施PPP项目，比起国内其他城市分块特许经营模式更具示范效应。尽管项目授予特许经营权的区域范围为主城区，但仍要求项目公司负责实施市辖一市六县（桐城市、宿松县、怀宁县、潜山县、岳西县、太湖县、望江县）的700个公共充电桩（每县/市100个）。
2、短期动态调节和统筹规划需求对规划方案的影响。以安庆项目为例，考虑到安庆市新能源汽车充电基础设施专项规划短期内难以出台，新能源汽车推广进程及市场发展也存在不确定性，因此安庆项目在PPP协议中只是明确2016年（近期）建设目标为1，800个充电桩，并要求2016年完成安庆市新能源汽车充电基础设施专项规划。剩余合作期内各年度的建设计划，将遵循“车桩适体，适度超前，分期分批”的原则另行制定并报政府审批后实施，同时对后期新增投资的审定原则及补贴标准都做了量化约定。此外，安庆市新能源汽车充电基础设施专项规划在召开专家初审会时，就邀请了电气工程、城市规划、城市设计专家以及市规划局、交警支队、供电公司等部门人员共同参与，以确保各方面协调。
3、降低成本、提高回报率需求对建设、运营方案的影响。为了降低建设成本，六枝项目和泉港项目中涉及到的新建占地均通过划拨方式交付给项目公司，以降低土地成本。为了降低运营成本，安庆项目和六枝项目均规定，对向电网经营企业直接报装接电的经营性集中式充电设施用电，执行大工业用电价格。为了提高投资回报率，安庆项目鼓励项目公司通过市场化方式参与规划区范围内的居民区或单位内部专用充电设施的投资、建设和运营维护。同时，要求其配套建设充电智能服务平台，通过网络平台实现各类能量和信息的互换，实现智能化充电服务，提升运营效率和用户体验。在互联网、大数据以及物联网等新兴技术的支持下，鼓励项目公司为客户提供诸如充电预约、导航、费用结算、状态查询等服务，甚至拓展到汽车租赁、清洗、代驾信息查询等增值服务领域，以最大限度满足客户需求。泉港项目也鼓励项目公司开展充电增值服务，在充电桩优先满足泉港区120辆新能源公交车充电的前提下，可用于社会车辆充电服务。
三、推动充电基础设施PPP项目应用的对策建议
尽管充电基础设施项目应用PPP模式的步伐迈得相对较慢，但空间巨大、前景可期。首先，相对于垄断度较高的传统能源领域市场而言，充电基础设施是新兴能源产业，各方面束缚较小。其次，从现已推出的四个PPP项目来看，均涉及到使用者付费，由此可以减少纯粹由政府付费而导致的财政负担。而且对真正专注于运营的社会资本而言，自身能带来现金流的项目吸引力更大。毫无疑问，为了推动新能源汽车产业的发展，必须大力推进充电基础设施的建设运营。现实有需求、政策亦支持，在充电基础设施领域引入PPP模式已经势不可挡。目前需要做的就是为社会资本进入这一领域创造有利环境，同时加强监管，以实现公私双赢格局。结合前两部分的分析，本文认为今后还需要在以下方面多加努力：
（一）加强项目规划和统筹。在进行充电基础设施项目的规划时，应综合考虑新能源汽车的保有量、用户充电的便利性、土地供应等因素进行统筹规划，以增强此类项目的网络效应。考虑到新能源汽车及充电基础设施相关技术和应用的不断发展和推进，项目的规划期不宜过长，应结合项目当地实际情况，分阶段进行精益规划和修正，使充电基础设施的规划既超前于现实需求，又不会盲目跃进，过多的脱离现实需求。同时，充电基础设施的规划应由多部门参与共同完成，应该与当地的城市规划、交通规划和电网规划等保持协调，避免相互产生负面影响。
（二）完善充电基础设施标准。要充分发挥充电基础设施的网络效应和规模经济效应，必须要强调建设标准的统一性。区域特许经营方式的采用正是为了解决这一问题。同时，标准的统一有利于提升充电基础设施的利用率。对充电基础设施的规划、建设和运营而言，统一标准是保证其合规建设、充电安全、车桩互联互通、支付互联互通、信息互联互通的基础。目前，国内充电标准体系处于初步建立阶段，需要着力完善充电设施相关国家标准体系，进一步规范新能源汽车充电基建配套、消防安全、数据采集等技术标准，全面完善充电设施相关标准体系，同时加强标准执行的约束性和强制性。
（三）建设充电智能服务平台，拓展项目回报渠道。充电基础设施的自身特征使其与互联网形成了互为依赖、互为加强的紧密联系。因此，应高度重视充电智能服务平台的同步建设，以及下级平台与上级乃至国家级平台的沟通和连接。通过降低用户的时间成本，能够增强用户体验，提升平台对用户的吸引力。这样，在为用户提供基本充电服务的基础上，项目公司就可以进一步提供诸如充电预约、导航、费用结算、状态查询等服务，甚至拓展到汽车租赁、清洗、代驾信息查询等增值服务领域，以拓展项目的回报渠道、扩展商业增值空间。
四、结语
在充电基础设施领域引入PPP模式，能够充分发挥社会资本力量，增加充电服务供给、优化充电服务，实现公共利益的最大化。作为新型城市基础设施，充电基础设施有别于传统基础设施，其特点决定了其规划、建设和运营情况不同以往。在分析充电基础设施项目规划、建设和运营中存在问题的基础上，本文结合PPP项目管理库中三个处于执行阶段的项目的公开文件，对此类PPP项目的模式设计影响因素进行了研究，并从加强项目的规划和统筹、完善充电基础设施标准，建设充电智能服务平台、拓展项目回报渠道等方面提出了推动充电基础设施PPP项目应用的对策建议。
（作者单位：1.宁波大学教师教育学院；2.宁波大学建筑工程与环境学院）
主要参考文献：
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［2］Tong Yang，Ruyin Long，Wenbo Li，etc.Innovative Application of the Public Private Partnership Model to the Electric Vehicle Charging Infrastructure in China［J］.Sustainability，2016.8（8）.
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［4］李立理，张义斌，周原冰等.我国发展电动汽车充电基础设施若干问题分析［J］.能源技术经济，2011.21（1）.
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［6］卞芸芸，黄嘉玲，郑郁.基于供需平衡的广州市充电基础设施规划探索［J］.规划师，2017（12）.
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