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| 农村扶贫经验与展望 |
| 第619期 作者：□文/张 旭 时间：2019/10/16 10:07:40 浏览：304次 |
［提要］ 自党的十八大以来，以习近平为核心的党中央把扶贫放到国家治理的重要位置，提升到决胜全面建成小康社会、党和国家实现第一个“百年目标”的新高度。改革开放40余年来，中国农村扶贫经历从体制改革救济式扶贫、大规模开发式扶贫，到精准扶贫的发展，获得一系列农村扶贫经验。本文就此进行总结，并提出我国农村扶贫未来展望。
关键词：改革开放；扶贫实践；经验；展望
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2019年7月4日
一、引言
贫困是当今各国共同关注的话题，就我国而言，贫困问题主要集中在农村地区，改革开放以来，针对我国农村扶贫，党和国家开展了诸多实践。目前，我国广大农村地区已经解决了温饱问题，农民的生活水平也有所提高。但面对即将到来的“第一个一百年”目标，我国的精准扶贫之路还需继续走下去，为到2020年全面建成小康社会扫除一切障碍。
二、改革开放以来我国农村扶贫演变历程
（一）体制改革救济式扶贫（1978～1985年）。1978年十一届三中全会之后，我们党对于贫困问题有了更深的认识。改革开放前，我国的贫困状况是大范围、大面积的。农业经营体制落后是导致贫困的主要原因。为改变这一现状，中国率先进行农村经济体制改革，标志是安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制。放开农产品价格、打破城乡农业产品价格差距、积极发展集体所有乡镇企业等多项农村经营体制改革措施，可以最大限度调动农民的劳动热情和生产积极性，也能提高农村土地的产出率，大幅度增加农产品的价格，农民收入迅速提高，农村经济的全面快速发展，缓解了农村的贫困问题。体制的变革为我国农村减贫起到了关键性的作用。1984年，国家优先重点扶持18个集中连片贫困区。这一阶段的扶贫制度和政策的目标瞄准是集中于有普遍性贫困特征的农村地区，以及极端贫困的贫困区，有较强的区域性色彩，具体救济措施也是采用直接转移资金式的“输血”性扶贫。改革开放之初，社会经济活力全面释放，到1985年，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人下降到1.25亿人，这是中国减贫工作成绩最为显著的时期。
（二）大规模开发式扶贫（1986～2010年）。随着贫困人口的大量减少，因地理位置和自然环境的特殊性而深度贫困的部分地区凸显了出来，这些地区成为了扶贫的重点关注区域。再者，在经济快速增长期间，所有工作都围绕“效率优先、兼顾公平”。但是，优先考虑经济效益的政策拉大了我国城乡间的差距，农村经济体制改革的边际效益逐渐下降，农村经济增长和农民收入的提高逐渐趋于停滞，中西部地区的农村贫困问题尤其突出，于是我国开始实施大规模扶贫开发计划。这一时期的扶贫旨在通过制定开发式扶贫方针，聚集贫困县，确定贫困标准和重点扶持区域，有针对性的实施信贷扶贫政策，开放劳动力流动政策等。同时，开发式扶贫注重鼓励农民自力更生，并通过支援贫困区加强基础设施建设，增强贫困区自我发展的能力。这些有针对性的政策标志着我国由政府主导、大规模扶贫工作的开始，也能弥补农村经济增速变慢带来的贫困率下降变缓的趋势。
到1993年，我国农村绝对贫困人口数量约为8，000万人，绝对贫困人口数量首次出现1亿人之内。1994年启动的《国家八七扶贫攻坚计划》是我国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫纲领性文件，针对当时现状，扶贫开发力度进一步强化，有关扶贫政策也有所调整。截至2000年，中国农村的绝对贫困人口数下降到3，200万人，贫困问题开始从大规模、绝对贫困向小范围、相对贫困转变。总体来看，这一时期我国反贫困行动主要是通过区域瞄准贫困人口，对贫困县进行政策和资源优惠。这种扶贫方式适用于贫困县人口占贫困人口多数的情况，对于我国大部分贫困县的脱贫有重要作用，但是仍然存在扶贫瞄准定位偏离的情况，这从另一个侧面推动我国的扶贫政策进入新的阶段。
（三）聚焦精准扶贫阶段（2011年至今）。十八大以来，我国的经济社会发展成就日益突出，成为世界第二大经济体。与此同时，党和国家对于如何彻底解决贫困问题有了更加明确的思路，对于全面建成小康社会确保所有人共享改革开放的成果的目标也更加明确。随着社会财富的进一步增加，原本受限于资源不足而只能采取开发式区域性扶贫的政策也逐渐改变，大部分的农村贫困问题在精准扶贫理念指导下能够得到解决，只剩下几千万生活在深度贫困地区的贫困人口，因而到村到户帮扶的精准扶贫成为当前扶贫工作的重中之重。通过对扶贫对象的精确识别、精确帮扶、精确管理，彻底解决粗放式扶贫中存在的贫困居民如何识别、贫困原因有哪些、怎么进行针对性帮扶、帮扶效果如何评定等不确定的问题。只有采取比以往扶贫力度更大、更有针对性、更直接、更可持续的扶贫政策，才能为彻底消除贫困问题、改善民生、实现共同富裕，并为全面建成小康社会提供保障。
三、农村扶贫实践经验
（一）坚持在党的领导下进行脱贫攻坚实践。扶贫实践要坚持党的领导。扶贫事业是我们党造福人民的长期事业，共产党人理应义不容辞带领全国人民脱贫致富。从我国扶贫实践的历史脉络中可以看出，扶贫实践随着我国的具体国情的变化而变化，在一步一步向前发展。十九大以来，习近平新时代中国特色社会主义思想成为党的行动指南之一。在新的扶贫实践中，我们党不断从这些思想精华中汲取营养、收获启示，设计出更加精准的扶贫思路。共同富裕是扶贫实践内在的逻辑原则，在扶贫实践中，虽然我们常常强调以经济建设为中心，但是实现全体人民的共同富裕才是我们党的最终目标。坚持这项原则，扶贫实践过程便富有活力，扶贫实践成果也更具创新性和实效性。忽略这项原则，扶贫工作就容易流于表面，则会加大城乡二元结构的割裂，贫富差距扩大，易衍生出很多矛盾与冲突，丧失彻底消除贫困的有效时机。我们的党和政府正是将共同富裕这一基本原则时时放在我国扶贫工作的过程之中，我国的扶贫实践才能有今天的扶贫成就。回顾40余年的扶贫历程，我国逐渐形成了中央统筹、区域负总责、市县抓落实的脱贫攻坚工作机制。在这个机制中，党中央始终是扶贫开发大政方针政策的制定和统筹者，始终把脱贫的责任扛在肩上，把脱贫的任务抓在手上。中央规划重大项目，出台重要规定，从宏观层面的《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，再到《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，都定位了不同历史时期的扶贫战略要点，并有针对性的制定解决措施和保障性政策，分工明确，责任清晰，任务到村到人，系统回答和解决了“谁来扶”和“怎么扶”的问题。
（二）坚持以人为本，促进人的全面发展。我国的扶贫是建立在社会主义制度基础上的，扶贫战略的调整始终体现着党以人民为中心的发展理念。以人为本是我们党和政府建国以来国家各项事务决策的核心价值标准，更是我国扶贫攻坚工作的成效要求。扶贫攻坚的根本要求在于满足人们的根本利益需要，扶贫工作中的制度设计与政策内容调整的前提都要把握以人为本。以人为本和共同富裕的理念一脉相承，承载着我们党和国家对人民群众利益的真切关注。以人为本原则要求扶贫实践抓住“人的自由而全面发展”为突破口，将扶贫对象置于较高的历史地位。进一步说，党和政府的脱贫攻坚工作不能以经济指标作为最终成效的唯一衡量标准，而要植根于扶贫对象的满意度及生活的幸福感上。
我国在坚持“以人为本”扶贫原则过程中，还注重提高扶贫对象各方面发展能力。农村贫困人群的现实生存困境以物质资料匮乏为主要特征，谋生技能是他们的主要关注点。但是，也不能忽视他们在其他方面的发展需要。事实上，生存权只是贫困人口需要被满足的基本权利，他们还需要其他很多发展权利来全面发展，如平等的政治参与权、平等的受教育权、平等的社会保障权利、平等的医疗卫生权等等。扶贫实践的终极目标及价值尺度在于人本身的解放和发展，而扶贫实践的出发点与落脚点都必须要坚持“以人为本”。
（三）坚持农村扶贫更多的致力于“造血”。在20世纪80年代中期以前，我国扶贫主要采取的是“输血式”救济政策。世界扶贫实践表明，必须对社会弱势贫困群体进行必要的救助，但长期执行被动的扶贫模式则会产生不利的后果，不仅难以形成贫困地区自我发展的能力，还会助长被救助对象的“等、靠、要”的依赖思想。近年来，我国通过加大贫困地区劳动力培训力度、发展特色经济、优化产业结构等综合开发措施，很大程度改善了贫困地区农民的基本生产生活条件。实际效果显示，近年来我国农村贫困人口大幅下降，得益于这种扶贫机制带来的经济和社会效益。实现中国扶贫模式从“输血”到“造血”的转变，走出一条更适合中国的农村脱贫之路，帮助他们跟上国家建设和发展的时代步伐，实现贫困人群生活美好稳定、生产发展的愿望。
四、我国农村扶贫实践未来展望
（一）统筹城乡社会救助制度，深化扶贫机制建设。坚持国家治理体系和治理能力现代化提升的改革需要在坚持党的领导的基础上进行，同时需要实现城乡统一的制度匹配，在增强农村贫困地区的社会救助兜底能力的基础上，更要实现城乡基本公共服务的均等化。与此同时，要继续破解制度惯性，实现社会救济的科学化设计。目前，虽然针对贫困人口的社会安全网已经建立，但是城乡之间的社会保障兜底机制还存在一定的差距，农村社会救助的兜底强度往往不足以抵御较大风险，诸多社会保障内容在制度上呈碎片化状态，因病致贫或返贫的可能性依然存在。所以，在当前新的贫困态势中，必须在进一步突破城乡社会救助二元壁垒的基础上，把中小学教育和医疗服务等社会公共服务的均等化方面当作扶贫的重点，让社会公共服务的均等化惠及相对贫困人口。除此之外，要深化现有扶贫体制的改革力度，针对现有扶贫工作中未解决的政策问题，继续寻找破解之道。
精准脱贫的施策目标以家庭甚至以单个个体为目标，针对家庭或个人的实际情况施以个性化、针对性强的脱贫措施。做到精准施策、提高脱贫策略的实效必须建立在致贫原因有充分、深入的了解的基础上。过去的扶贫工作针对的是大范围的贫困地区，强调的是整体的改善带动局部和个人，属于“漫灌”式扶贫。而精准扶贫在过去扶贫工作的基础之上，主要针对的是局部、小范围、甚至是个人开展脱贫帮扶工作，要求秉承“滴灌”式的、精细化的扶贫工作。可以看出，要想有效推动精准施策，明确贫困人口的致贫原因至关重要。
（二）整合多方资源，确保扶贫连贯性。党的十八大之后党和国家提出要加强农村基层党组织建设，加强贫困村的“两委”班子建设，深入推进党建促脱贫的攻坚工作，更加充实贫困村的组织力量，发挥“第一书记”和“驻村工作队”的作用，把脱贫攻坚和夯实农村基层党组织有机结合起来，将党的战斗力体现在每一名基层党员的为人民服务的能力上。从这一点来看，全面加强党对扶贫工作的领导，是我们的反贫困工作取得实效的保证。
到2020年全面建成小康社会必然实现全面脱贫，这意味着通过精准扶贫进行农村扶贫的方式将结束。因此，当“第一书记”和“扶贫工作队”以及各个帮扶单位撤出之后扶贫政策连贯性就成为检验扶贫工作成效的关键。首先，要建立扶贫资源的整合机制，促进与扶贫有关的各个部门在其专业管理中形成一种相互协调的机制，实施扶贫政策时要注重其全面性和连贯性。其次，要探索建立发挥综合协调功能的扶贫机构。再次，还需构建扶贫的多元化参与治理格局。党的十九大报告提出要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局，也为未来的扶贫提供了新的思路。未来一年的扶贫工作应以构建大扶贫格局为主要方向，把政府的专项扶贫和社会扶贫有机结合，动员更多社会资本参与到扶贫工作中去，形成多层次的脱贫保障机制，聚合各类资源，保证长期稳定脱贫。最后，要做好扶贫工作与其他农村发展战略的有效衔接工作，例如借助乡村振兴战略中建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的要求，用宏观大战略效应带动相对贫困人口可持续脱贫。
（三）“扶智”与“扶志”相结合，激发农村贫困地区脱贫内生力量。精准脱贫的目的除了改善当前贫困对象的生活条件，还应注重培养贫困对象的内生发展能力，彻底拔掉致贫的“穷根”，实现脱贫效果可持续发展。精神贫困既来源于物质贫困，又导致贫困长期存在。精神贫困主要有以下表现：思想观念落后、文化素质低下、主体意识缺失、内生动力不足等等。从长远发展来看，精神脱贫才意味着真正摆脱贫困。到2020年，现有标准下的物质贫困问题已经解决，应着力解决精神贫困问题，提升贫困人口的发展动力。解决“精神贫困”问题不可能一蹴而就、立竿见影，需要付出长久努力。引导贫困人口树立健康、文明的价值理念与生活观念，逐步激发贫困人口的内生动力，不断提升贫困人口的思想、文化、教育水平，提高贫困人口参与市场竞争的能力与意识，才是真正意义上帮助农村贫困人口摆脱贫困。
五、结语
习近平一直强调“小康不小康，关键看老乡”，即抓住农村贫困人口这一主要矛盾，着力解决贫困地区的贫困人口脱贫问题是我国目前必须完成的一大任务。改革开放40余年以来的农村扶贫经验可以为我们提供很好的借鉴，为我们接下来的精准扶贫工作指明方向。
（作者单位：江苏大学马克思主义学院）
主要参考文献：
［1］李玉姣.改革开放以来中国共产党扶贫政策演进研究［D］.长沙：湖南师范大学，2017.
［2］郑腾林.改革开放以来中国共产党农村反贫困模式探索［D］.兰州：兰州财经大学，2017.
［3］李凤智.改革开放以来我国农村扶贫实践研究［D］.南京：南京大学，2018.
［4］陈明珠.改革开放四十年的扶贫进程与展望［J］.中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2018.
［5］张慧峰.加强换届后村“两委”班子建设需完善“五项机制”［J］.党的生活（黑龙江），2015（9）.
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