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| 长春市建立污染防治长效机制研究 |
| 第619期 作者：□文/姚震寰 时间：2019/10/16 10:26:06 浏览：272次 |
［提要］ 长春市由于自身生态环境现状条件和发展经济的原因，在水资源、土地资源等开发利用过程中，不合理的开发利用使生态环境遭受到不同程度的破坏。本文着重分析长春市环境污染现状和成因，提出污染治理相应措施，为长春市建立污染防治长效机制，以及城市化进程的稳步发展和城市生态环境的可持续发展提供理论参考。
关键词：长春；环境；污染防治
中图分类号：X37 文献标识码：A
收录日期：2019年5月7日
一、长春市环境污染现状及原因探讨
（一）环境污染现状。长春市环境状况集中表现在：空气质量方面，燃料燃烧和土壤风沙尘等尘类污染为主，燃煤及土壤沙尘两相的污染分担率之和占65.9%，机动车尾气排放污染加剧，已成为长春市十分突出且日益严重的大气污染问题；长春市的声环境以交通运输形成的交通噪声和商业、娱乐经营活动形成的生活噪音为主；长春市地表水环境以机械加工、医药、煤气等行业生产环节排放的工业废水和居民生活污水形成的综合型有机污染为主，城市过境河流污染较重，大部分湖库呈富营养化状态，伊通河流经城区水质达到劣V类标准；长春市固体废弃物主要包括生活垃圾、建筑垃圾和工业固体废弃物。生活垃圾无害化处理能力不足，垃圾填埋场附近大气和地下水污染严重。
（二）污染成因分析
1、工业化、城市化进程的空前加速。工业化、城市化进程的空前加速，是城市污染的物质原因。伴随着工业化、城市化进程的加速，消耗了大量的能源和资源，源源不断的向环境排放废弃物，使生态环境负荷超过其承载力，导致环境的退化。同时，在城市化进程中，经济开发强度增大，人口密度变大，伴随着城市产业布局的不合理，势必对生态环境造成一定的破坏。
2、粗放型的经济增长方式。长久以来，政绩考核以GDP为核心，在GDP的政绩考核体系下，追求经济数量增长、因循传统的发展模式，是城市环境污染的政策原因。相当长一段历史时期里，长春市为了摆脱落后，为了赶超发达地区，政府领导对环境污染问题认识不足，重视不够，片面认为经济发展是第一位的。
3、环境的外部性和市场机制的失灵。环境的外部性和市场机制的失灵，是城市环境污染的经济原因。市场失灵是指市场有缺陷，不能正确估价和配置环境资源，具体表现是不能将环境成本内化于产品和劳务的价格中，在现行的市场框架下，由于环境成本难以确认、计量和汇总，产品和服务的价格未能（全部或部分）体现出它的环境成本，也就是说，产品产生的环境成本由他人或社会承担而又没有通过市场交换得到补偿，这无不刺激企业污染、破坏环境。
二、长春市建立污染防治长效机制的难点
（一）环境基础设施建设滞后，环保科技水平有待提升。一是长春市部分地区环境基础设施建设相对滞后。一些地区环境基础设施建设存在总量小、标准低、运行管理粗放、整体效率较低等问题。环境基础设施和服务设施配套不全，针对环境基础设施薄弱环节的资金投入不足，而且融资规模较大，无论是垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、污水处理厂等，其投资规模相对较大，建设、维护所需技术含量高，依靠政府财政很难实现高技术含量的建造和市场化的经营。由于环境污染的历史积累和环境容量的限制，设施的减排指标已经无法满足居民的要求，城市环境基础设施建设与环境保护无法达到和谐统一。生产生活废弃物回收率和综合利用率偏低，难以形成防污减排能力。二是环保科技水平有待提升。企业在环境保护上的技术研究进展较慢，企业自主研发、自主创新中的核心竞争力没有发挥出来。环境保护产业是一个关联性强的产业，基本涉及各个行业和部门，而单个企业进行的技术创新大多针对某一具体领域或者具体技术问题，而只有从产业层面实施技术创新，促进产业层面的技术升级，以某一产业中的核心企业作为带动点，相关企业以及产业共同体共同参与的、有组织的、协调进行的具有规模性的技术创新活动，才是针对环保技术有规模和有计划的产业层面的技术创新。
（二）环护体制机制不顺畅，环境监管能力亟须加强。近年来，长春市持续提高环境保护优化经济发展的能力，逐步完善环境与发展综合决策机制，但是还没有真正形成环保部门与各行业管理部门以及地方政府之间权利清晰、责任明确、分工负责、协调合作的环境保护管理体制和机制。首先，环保体制机制不顺。环境保护是涉及多部门管理职责的领域，至今还没有在法律、实践层面真正确立、形成统一管理和部门分工负责的环境保护管理体制，绝大部分环境监督管理权都在环保部门，行业管理部门没有法定的环境监督管理权，地方政府也没有明确具体责任，政府职能缺位、管理弱化的问题依然存在。由此导致环保部门和各行业部门之间、各级政府之间体制不顺，职责不清，各自环境保护的法律权力责任不能有效行使和真正落实，无法形成共同发挥作用的环境保护合力。其次，环境违法案件高发频发。在环境法律法规日益严格、环境督查频次加密、公众参与热情高涨的情况下，环境违法违规情况仍旧频频发生，一些自律意识不强的企业，基于巨额利益的诱惑，怀揣侥幸心理不惜以身试法，屡屡造成严重的污染事故，给生态环境带来无可挽回的损失。企业环保责任意识缺失的状况无法在短期内得到根本转变，必须通过外部持续加压进行引导和矫正。因此，环境执法部门应本着“防患于未然”的态度，从事前防范、事中监督、事后惩戒等多个维度同时着力，不断加大执法力度，逐步减少直至杜绝各类环境污染事故。
三、长春市建立污染防治长效机制路径选择
（一）深入调研，切实强化环保科技支撑。环境污染治理作为经济发展中越来越重要的问题，亟待有效解决，而环保科技进步是推动环境污染治理效率提高的关键动力，进而推动环境保护产业的发展，即通过提升环保科技水平来增强污染治理能力及产业结构优化等。第一，充分发挥科技对环保工作的引领、支撑和保障作用，加强省内环境科研机构能力建设，提高重大基础环境问题、实用环保技术及环境经济政策的研究能力。第二，结合环保科技重点发展领域和优先主题，积极开展资源循环利用、农业面源污染防治、污水深度处理、生态修复、主要污染物减排、环境监测预警、环境风险评估等关键技术研发，开发适应北方寒冷地区的污染控制、生态保护和环境风险防范的高新技术、关键技术、共性技术。第三，促进产学研相结合，培育环保技术研发风险投资，鼓励扶持环保企业自主创新和引进、消化国内外先进适用环保高新技术，提高环保企业的核心技术能力和市场竞争力。第四，强化环保科技基础平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划，积极组织对重大关键和共性技术的科技攻关，加快科技成果转化，积极推广先进适用的环保技术，重点发展以脱硫、脱硝等减排设备和环境监测设备为主的装备制造业，鼓励环境设施的社会化建设运营，以环境影响评价、环境技术研发与咨询、环境工程服务、环境风险管理为重点，推行环境监测社会化试点，大力发展环保服务业。第五，建立健全环境技术政策。在产业政策允许的范围内，调整环境保护技术开发的方向，按照清洁、低耗和少污染的原则，建立并完善环境技术政策，鼓励采取有利于保护环境的生产工艺和污染防治技术，促进环境保护技术的开发、转让与应用，更好地保护技术发明创造者的权益。
（二）后续跟进，持续加大督办、问责和执纪力度。长春市应全面提升环保执法水平，努力构建先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系。一是转变观念，全面构建大环保工作格局。打破环保行政管理中事权不对等的现象，推进环境保护体制从条块分割向有机整合转变；强化区域性督查中心的执法和监察职能，探索实行执法管理体制的垂直管理，将分散的部门执法逐渐统一集中到一个部门，有效克服地方保护主义倾向；着力延伸环境管理链条，探索向重点企业派驻环境监管员，让生产者切实担负起环境保护的责任；明确规定统管、分管部门地位及职责权限，建立高规格的跨部门、跨地区协调机构；健全综合决策机制，完善政府负责、环保部门统一监督管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系。二是明确责任主体，完善环保责任体系。健全环境保护指标体系，严格地方政府环境保护政绩考核标准，严肃执行一票否决制度；进一步加强主要污染物总量减排考核，探索开展环境质量监督考核；定期发布主要污染物减排、环境质量、重点流域污染防治规划实施情况等考核结果，对未完成环保目标任务或对发生重特大突发环境事件负有责任的地方政府要进行约谈，实施区域限批，并追究有关领导责任。三是建设动态、有效的制度纠偏机制。避免执行的机械主义，降低制度目标与实施间的偏差；加强制度实施的评估、总结和调整工作，及时检查和发现实施不力的地区和部门，勒令其递交整改报告，并督促检查整改的落实情况，对于时间跨度长、投资大的重点生态环保工程，要建立专门的动态跟踪制度，及时发现偏差并迅速组织解决。健全限期治理制度，对污染危害严重、群众反映强烈的污染区域进一步强化限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性行政措施。
（三）加强污染防治工作。继续实施“蓝天计划”，制定清洁能源规划，积极推广使用清洁能源，降低煤炭消耗比例。提高低能耗技术密集型产业比例，限制高能耗企业的发展。提高清洁能源和优质能源的比重，大力推广电、气、油等清洁能源，推广利用水煤浆技术，开发研制轻烃技术及生物造气等，形成多种能源相结合的能源结构。中心城区实行“退二进三”，把一部分污染大的第二产业逐步迁移出中心城市，城区积极发展第三产业。大力发展公共交通，鼓励开发和使用清洁燃料车辆，逐步提高并严格执行机动车污染物排放标准，治理城市大气污染。在防治水污染方面要综合运用价格、行政、科技和工程措施，推行城市节水、污水处理及其资源化。严格控制工业废水排放标准，早日实现工业废水排放达标率100%。严格控制地下水开采量，严禁超采地下水。同时开展区域协调，实行跨流域综合治理。实行区域性限制产业准入政策，从排污治理达标、技术投入、税收政策等方面提高污染产业的进入门槛，应从政策层面约束污染产业的转移。■
（作者单位：吉林省社会科学院）
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