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| 湛江陆海统筹管理问题与对策 |
| 第626期 作者：□文/张亚文 时间：2020/2/1 11:16:20 浏览：390次 |
［提要］ 党的十九大报告提出要坚持“陆海统筹，加快建设海洋强国”。跟随党的步伐，湛江近几年来也在加强陆海统筹建设，并取得一定的成效，但也存在着比较突出的管理问题。通过借鉴威海和深圳的陆海统筹管理经验，从管理主体、管理政策、管理手段等三个方面入手，解决管理问题，推动湛江陆海统筹发展。
关键词：湛江；陆海统筹；管理问题；对策
中图分类号：F127 文献标识码：A
收录日期：2019年11月16日
近年来，随着党和国家对海洋的日益重视，陆海统筹的战略地位在逐步提升。2010年，在国家的“十二五”规划中，“陆海统筹”被首次提出，这不仅凸显了海洋对于经济社会发展的重要性，还标志着我国发展战略由重陆轻海向海陆协调发展的历史性转变。而后在党的十九大报告中，习近平又指出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这进一步表明了海洋在发展中国特色社会主义事业过程中的重要地位，使得陆海统筹成为了建设海洋强国的必要条件，并由此上升为国家的重大战略。
一、湛江陆海统筹及其管理
（一）湛江陆海统筹的“三大战略”。《湛江市城市总体规划（2011-2020）》中明确提出了未来湛江要进行的“三大战略”。其中，湛江陆海统筹战略被生动地概括为：加大海洋开发力度、充分利用各种海洋资源、建立海洋发展平台、提高海水淡化技术、加强海洋生物医药的研发，从而促进各种可再生能源产业的发展，把湛江打造成为一个我国海洋资源开发的重要基地。
“三大战略”具体是指：（1）大力推进港口工业建设。以东海岛港区、霞山港区以及宝满港区为依托，充分利用资源、区位优势，抓住产业转移的重大机遇，吸引一些重大工业项目落户湛江，从而促进钢铁、能源、石化等临港工业的发展，最终形成“港工互动”的战略格局。（2）大力发展港口经济建设。“港兴城兴”，港口的发展与城市的发展是相辅相成的，所以要用各个港口经济的发展来带动整个湛江市经济的发展，还要将港口发展规划纳入城市整体发展规划中，最终形成“港城互动”的战略格局。（3）充分利用和开发各种丰富的海洋能源及动植物资源，保护生态环境，对空间管制分区进行划定，对各类开发建设活动进行科学引导，对空间结构进行不断优化，从而促进海陆经济的协调发展。
（二）湛江陆海统筹管理模式。陆海统筹的管理模式主要包括“政府主导型”、“市场主导型”以及“政企协作型”这三种管理模式。而湛江实行的是“政府主导型”的陆海统筹管理模式。各级地方政府是湛江陆海统筹的管理主体，起着重要的引领作用。以地方政府为主导，其他各行业部门给予配合，对湛江市的国土空间规划、交通基础设施建设、陆海产业发展、陆海生态环境保护等各个方面进行统筹，最大限度地利用各种资金、人力物力，采取必要的政策、经济、社会等手段对陆地资源与海洋资源进行统一管理，从而实现湛江经济的可持续发展的目标。
由于湛江的陆海统筹正处在实践阶段，还不够成熟，所以在战略及管理等方面不可避免的会出现一些问题，本文主要从管理角度出发，研究湛江陆海统筹管理中存在的问题及提出一些相应的对策。
二、湛江陆海统筹管理中存在的问题及其原因
（一）湛江陆海统筹管理中存在的问题。近几年来，湛江在陆海统筹方面做了很多努力，海陆经济、交通建设等方面取得了巨大的成效：截至2018年，全市生产总值已经突破了3，000亿元，增长6%，居民人均可支配收入21，170元，增长8%，实现了历史性跨越；深湛高铁江湛段开通，湛江历史性迈入“高铁时代”……但与此同时，我们也能清晰地发现在陆海统筹管理方面存在着一些比较突出的问题：一是陆海规划缺乏科学性和权威性。目前，湛江市陆海统筹的发展还不够成熟，所以政府在海陆空间规划的质量和水平上存在一定缺陷，给后续工作带来了一些困难。二是政出多门，管理机构混乱。湛江市的一些陆海统筹机构的职能分工不明确，政出多门的现象时常发生，严重阻碍了陆海统筹的发展。三是管理体制僵化，部门协调不畅。目前，沿海地方政府在湛江市陆海统筹管理过程中处于核心主体地位，在利益方面占有绝对优势，引起海洋管理机构的不满，给两者的协调工作加大了难度。四是配套政策不完善，支持力度不够。湛江的配套政策还不够完善，在环境保护、资源开发、基础设施建设过程中得不到必要的资金、人才方面的支持，不利于陆海统筹的发展。
（二）湛江陆海统筹管理问题原因分析
1、海洋意识淡薄，“重陆轻海”观念的束缚。我国是一个陆权国家，自古以来都是秉持着一种“重陆轻海”的传统思想。我们曾经实行过“闭关锁国”政策，不仅没有促进国家的发展，还给我们留下了沉痛的教训。这就说明国家要想变得更加强大，就必须重视海洋、发展海洋。党的十八大报告提出的“要维护海洋权益，建设海洋强国”也显示了目前海洋在国家发展中的重要地位。但是在湛江陆海统筹的管理工作中，一些管理人员缺乏一定的海洋意识，依然不能摆脱传统的“重陆轻海”观念的束缚，在涉海规划、海洋生态管理等方面不能给予配合，使得海洋管理开发工作的难度加大，严重阻碍了湛江陆海统筹的进程。
2、管理人员水平较低，重大问题研究力度不够。由于人才紧缺，湛江市的一些政府管理人员水平较低，加上没有经过相关知识的训练，所以在陆海统筹的一些管理工作上显得不知所措。比如：在出现一些突发事件时不能很好地解决，在陆海统筹规划上不能做出最优的决策等。这些都对陆海统筹的发展产生了不良影响。同时，在一些陆海统筹的重大问题方面，缺乏必要的理论支撑。因为政府管理人员不一定是专家，所以对于一些战略性的重大问题不能从更深入、更专业的角度去思考和研究，使得做出的决策更加片面化和表面化。这就预示着湛江的陆海统筹发展不会达到最优的效果。
3、管理制度不健全，缺乏必要的协调机制。陆海统筹的工作比较复杂，涉及到陆地和海洋两大区域，牵涉到各级政府、各个行业及部门的相关利益。在湛江的陆海统筹工作中，出现了明显的职能交叉、双重领导现象。一些管理部门的职能没有明显的界限，比如海洋陆源污染治理工作是由河流排污监管部门和入海排污监管部门共同负责的，这种情况很容易出现监管真空现象，导致海洋污染防治工作出现漏洞。同时，某些海洋管理机构受到海洋部门和沿海地方政府的双重领导。在实际工作中会涉及到地方政府和海洋部门的利益，两者如果协调不好必然会导致工作进展缓慢。由于湛江采取的是“政府主导型”的管理模式，所以地方政府在利益方面占据有利地位，引起海洋部门的不满。而湛江在协调机制这方面的工作还有待改进。
4、法律体系不完善，缺乏有效的监督机制。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力”“要防止滥用权力，就要以权力制约权力”。这一句名言是亘古不变的真理。陆海统筹是一项长期并且涉及范围很广的工作，所以在工作过程中，如果不对管理者的权力进行一定的约束，就容易产生滥用权力、贪污腐败的现象。同时，如果不对工作进行监督，管理者很容易产生消极怠工的思想。由于湛江的一些管理人员没有充分的陆海统筹发展理念，所以对于这方面的工作不够重视，再加上没有采取绩效考核等有效的监督机制，在管理过程中就变得不积极、不主动，这对湛江的陆海统筹发展十分不利，也影响了其他管理工作的效果。
三、陆海统筹管理典型案例与经验总结
（一）威海市的陆海统筹管理。依靠着资源、区位及产业等优势，威海市在陆海统筹管理方面取得了巨大的进步。主要表现在以下几个方面：一是在陆海生态保护方面，在各级政府的共同努力下，实施了一系列重点陆域、海域的环境治理工作，使全省的生态环境明显好转。实施陆源污染排放总量及排放标准“双控”制度，对海岸带项目进行严格把关，并且与美国纽约市缔结为“姐妹城市”，推进海洋垃圾防治工作。这些都强化了公民特别是管理人员的海洋意识。二是在海陆规划方面，威海市在制定规划时会纵观全局，考虑海洋的承载力，将陆域规划与海洋规划结合起来，实现两者利益的最大化。如遇到一些重大的战略问题，会临时成立课题小组，派请一些专家来进行研讨，最终作出比较科学而权威的决策。三是在管理体制方面，威海市委为了推进陆海统筹的协调工作，将市海洋发展战略规划领导小组改名为市委海洋发展委员会，作为市委议事协调机构来对地方政府和海洋部门的工作及利益进行协调。在市海洋与渔业局相关职责的基础上，组建市海洋发展局。其主要职责是研究提出海洋发展战略规划及产业政策的相关建议并组织实施、负责海域使用和海岛保护管理工作；负责海洋监察及渔政渔港监督管理工作等。
（二）深圳市的陆海统筹管理。近年来，深圳市在陆海统筹管理方面做了许多积极而大胆的尝试。一是在坚持陆海统筹的发展理念方面，《深圳市海洋环境保护规划（2018-2035年）》中，深圳市提出了六大行动24项重点工程。主要包括了典型资源提升行动、陆域污染防控行动、海洋环境治理行动、基础设施建设行动等。通过政府主导、公众参与的方式，采取优化管理、创新技术、改革制度等手段更好地推进深圳市生态环境可持续发展理念，推动陆海统筹的发展。二是在陆海统筹规划方面，对深圳市进行整体规划时充分考虑海域发展及海洋承载力，做到陆域经济与海洋经济相衔接。制定了《深圳市海域管理条例》、《深圳市海洋环境保护规划》等，形成了陆海互动的规划体系。三是在管理体制方面，深圳市进行大胆创新，努力推进海陆一体化。对陆海进行综合管理，信息共享，实现决策和执行一体化。在地方政府和海洋部门之间建立了协调机制，促进了各项陆海统筹工作的顺利开展。四是在政策扶持方面，深圳市制定了各种财税政策及海洋科研优惠政策，加大对技术创新、人才培养的扶持力度。建设专业性海洋人才市场，优化海洋高等教育，加强人才储备。
（三）陆海统筹管理经验总结。威海和深圳都是国内陆海统筹比较典型的城市，可能之前在陆海统筹的管理方面也存在着诸多问题，但是经过不断地探索之后，找到了适合自身发展的模式。虽然实际情况不同，但是他们的做法都有以下几点共同特征：一是始终坚持陆海统筹的发展理念，保护海洋生态环境。两市都开展了一系列环境治理工作，使陆海环境有了明显的好转。二是制定合理的陆海统筹规划。领导者在制定城市整体规划时都把海洋发展规划充分的考虑进去，在综合考虑全局或者派请专家研究后制定，科学性和权威性较高。三是创新管理体制机制。威海和深圳都进行大胆创新，结合自身的实际对管理体制进行优化，在地方政府和海洋部门之间建立起比较有效的协调机构。这样能够协调双方的利益使其在陆海统筹过程中不会发生冲突，从而推进管理工作的顺利开展。四是制定配套的政策制度。威海在陆海统筹过程中制定了相应的监管制度，而深圳则制定了配套的财税政策、人才政策等。虽然形式不同，但是目的是一样的，都给陆海统筹的管理工作提供了必要的保障。
四、湛江陆海统筹管理对策建议
从威海市和深圳市的陆海统筹管理案例中我们可以获得管理理念、管理规划、管理体制及配套政策等方面的经验。下面从管理主体、管理政策及管理手段的角度出发提出解决湛江陆海统筹管理问题的对策。
（一）管理主体：管理者+管理机构
1、强化管理者的海洋意识，提高管理能力。有了强烈的海洋意识，才能始终坚持陆海统筹的发展观念，才能使海洋在陆海统筹的管理工作中处于重要的地位。这对于更好地促进湛江海洋资源的开发利用、海洋环境的保护及海洋经济的可持续发展是十分有利的。因此，湛江可以开展一些大型的与海洋经济、海洋保护相关的活动，对公民特别是管理人员的陆海统筹观念进行强化。也可以在政府内部进行一系列陆海统筹相关工作的培训，提高管理人员的思想觉悟。
2、明确管理机构的职责，建立协调机制。要进行管理体制上的创新，明确各个机构的职责，突破原有的区域分割、陆海分割等限制，将海域和陆域结合起来，采用综合管理的方式，整合管理职能，建立高层次的决策议事机构，提高决策的科学性。由于陆海统筹会牵扯到诸多行业、海洋部门及地方政府的相关利益。可以建立一个专门的协调机构来协调地方政府和海洋部门的利益，解决双方在陆海统筹管理工作中的矛盾冲突。制定一些陆海部门统筹协调的原则和规范，用作处理双方利益冲突的依据。
（二）管理政策：规划+政策+制度
1、促进陆海规划的统筹协调。政府人员在制定城市整体规划时一定要考虑到海洋的环境承载力，在对陆域区域进行规划时，要把海洋经济、海洋产业、海洋资源等因素考虑进去，做到陆域规划和海洋规划相衔接。在编制规划的过程中还要听取各个相关部门的建议，协调好各部门的工作，保证规划符合各部门的利益与要求，只有这样才能推动管理工作顺利开展。在一些重要的规划方面，可以请专家来进行研究讨论，保证规划的专业性与权威性。与此同时，还要做好相关规划的督促检查工作，并鼓励公民积极参与其中，保证规划能够达到预期的目标。
2、完善相关配套政策和制度。陆海统筹工作是在政府、企业、公民的共同配合下进行的。所以政府在管理过程中要制定相应的配套政策制度作为保障，比如人才优惠政策、财税优惠政策、海洋监管制度、绩效考核制度等等。通过人才优惠政策吸引更多的管理人才、科研人才加入到陆海统筹的工作中，提高陆海统筹管理的质量和水平。通过财税优惠政策调动企业、公民的积极性，为陆海统筹的管理提供一定的资金保障。同时，海洋监管制度能够不断地督促和监察政府管理工作，促进海洋环境保护与可持续发展。绩效考核制度能够调动管理者的积极性，减少不作为、消极怠工现象的发生。
（三）管理手段：法律手段+市场手段+社会手段
1、完善相关法律法规。陆海统筹的管理工作需要法律法规作保障。对某些活动进行限制，一旦违反立即惩罚，从而保证陆海统筹朝着积极的方向发展。同时，在法律法规中对各部门的职责进行清晰地界定，避免出现职能交叉、双重领导现象的发生。
2、借助市场化手段建立各利益相关者之间的协调机制。可以建立多部门、多领域的专家组对海洋环境承载力进行评估，建立生态补偿机制。要求环境治理不合格的地区通过财政转移支付的方式向合格地区进行补偿，从而调动各地保护环境的积极性。也可以开展海洋陆源污染责任保险工作。鼓励排污严重的企业投保责任保险，建立激励和约束机制，推动各企业承担海洋污染损害赔偿责任，以此来保护海洋生态环境。
3、鼓励公民积极参与，充分发挥社会机制的作用。由于湛江的陆海统筹主要是政府主导的，所以公众的参与度较低，不利于一些管理工作的开展。基于这种情况，可以建立一些环境监管信息平台，及时向公众发布一些实时动态。也可以借助微信和微博等渠道，及时发布一些海洋环境信息、开展海洋知识的普及工作。通过公民参与来扩大陆海统筹的影响力，从而推动陆海统筹管理工作的顺利进行。
（作者单位：广东海洋大学管理学院）
主要参考文献：
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