［提要］　二战结束后，日本经济曾一度迅猛发展，但同时也带来一系列环境污染问题。本文以二战后日本环境问题的变迁和对策为研究对象，具体分析日本针对环境污染不同阶段而采取的区别化环境治理对策。

关键词：环境问题；环境治理；日本

本文系2015年度河北省社会科学发展研究课题：“河北省环境污染现状及对策研究——基于日本环境治理的经验与启示”（课题编号：2015030343）；立项人：董佳佳

中图分类号：F1 文献标识码：A

收录日期：2016年2月29日

环境问题是每个国家在发展经济的同时都需要兼顾的问题，日本正是由于战后初期忽视了这一点，而付出了极其惨痛的代价。为解决经济发展给生态环境的良性发展带来的问题，日本采取了一系列因应举措，在建立了行之有效的环境保护法律体系的同时采取了有效的环保措施。这些措施取得了积极的效果，经济发展给日本环境带来的严重问题得到了遏制和明显的改善，使得日本成为环保成果比较显著的国家之一。二战后日本环境问题的变迁及其对策经验对于我国生态环境的改善以及社会的和谐发展具有一定的合理性和参考价值。

一、战后初期的公害问题及环境治理对策

战后初期的20余年是日本经济高速增长时期，经济的快速发展给环境带来沉重的负荷，引发严重的公害问题：工业废气排放带来的大气污染、工业废水排放带来的水污染和土壤污染、人口集中到大中城市带来的噪音污染、过渡使用地下水带来的地表下陷、光化学气体的大量集聚带来的大气的刺激性气味等。环境问题的不断积聚使得日本出现了闻名世界的“公害病”，即我们平时所说的水俣病、痛痛病、新潟水俣病和四日市哮喘病。这四大公害中，三种涉及水污染，一种涉及大气污染。

当时的东京市中心，一到冬季从采暖炉排出的黑烟，使市民很难看见太阳。四日、千叶、名古屋、川崎、北九州等地，由于工厂排出的烟雾导致能见度极低。1953年日本熊本县水俣镇，首度出现“水俣病”患者，患者具有抽搐、意识障碍等明显神经症状，急性发作，并很快死亡。1966年“水俣病”患者在新潟又集中性的出现，日本将此称之为“新潟水俣病”。四日市哮喘出现于20世纪60年代初。20世纪60年代初，四日市哮喘病开始出现，此种呼吸系统疾病的扩展速度惊人。1964年光化学烟雾在四日市的上空聚集三天而不散，由于大气的严重污染，四日市患有哮喘病的人大量死去。1968年日本政府以官方文件的形式阐明日本氮肥有限公司和电工有限公司的排水污染是水俣病出现的主要原因；石油冶炼和工业燃油产生的多种有毒气体弥漫在四日市上空，此种毒气能够降低人的肺部排污功能，导致支气管炎等呼吸道疾病的出现，更甚者导致肺癌的出现；三井金属矿山株式会社排放的含镉废水，是导致“痛痛病”的原因。从而明确了这些健康损害全部是由于工业污染所致。

由于环境污染严重损害了污染区域民众的健康，居民开始了空前高涨的反公害运动。此举有效的加快了日本政府通过立法控制公害的步伐。为了规范并引导企业进行环保型的生产经营活动，日本政府采取了一系列环境措施，建立了一整套关于控制污染的法律环保体系。

首先，日本迅速推行一系列法律法规。1958年日本出台了限制工厂污染物排放的《工厂排污规制法》，四年之后日本又制定了《烟尘排放规制法》等。1967年日本政府又出台了环境治理比较典型的《公害对策基本法》。1970年日本召开了集中审议公害问题的临时国会，审议了14部与环境保护相关的法律。自此，公害问题提上日程，成为当时日本社会最重要的政策课题。日本建构起比较完善的法律法规体系，如以《大气污染法》、《噪音规制法》和《水质污浊防止法》等，日本关于环境保护法律体系的建构和完善为环境治理问题的解决提供了良好的法律依据。

其次，加大法律实施力度。日本政府对企业的废水处理和废气处理等都提出了更加严格的限制，要求企业严格控制硫化物和氮氧化物的排放，采取只要超出规定标准就直接处罚的“直罚制度”，大大提高了法律实施的时效性。由于日本政府允许和鼓励地方政府制定比国家更高的标准，一些市町村纷纷与区域内的企业签订了《防公害协议》，协议规定企业必须要履行自身的社会责任，圆满履行协议中所规定的应该履行的义务，例如，日本规定发电厂运转的燃料必须是低硫的石油或者是天然气（不含硫）等。此种做法从源头上遏制了环境污染问题的产生，也保护了当地居民的利益。

此外，采取独具特色的受害人补偿制度。由于环境污染损害了污染区域民众的健康，为应对日益增加的受害民众诉讼事件，日本于1969年还专门颁布了《公害受害者救济特别措置法》，明确政府以及企业在大气污染受害患者支付医疗补助费方面所应该承担的责任。后又在大气污染判决的影响及公众要求污染赔偿的压力下，于1972年和1973年分别制定了《无过失赔偿责任法》和《公害健康被害补偿法》，将污染企业强制缴纳的污染费用用于受污染毒害的受害者，从而进一步明确了企业防止公害、保护环境的责任。1973年的石油危机引起了原油价格暴涨，日本政府以此为契机又推行了一系列节能政策，在上述法律和政策的基础上加以推行，至20世纪80年代，大部分公害问题都得到了控制，日趋恶化的环境很快得到了改善。

二、日本环境新问题及环境保护对策

经过一系列的公害治理相关的措施的实施，日本的工业污染问题得到了很大的改善。至20世纪80年代，日本大气中二氧化碳、二氧化氮、颗粒悬浮物和光化学污染物含量都明显降低了。日本单位GDP的污染物排放量大幅缩减，几乎达到了世界发到国家污染物排放量的最小值或者以下，公害问题已基本得到控制。但是随着城镇化的不断推进，日本又出现了汽车尾气污染和生活排水污染等新的环境问题。日本的环境问题已由“工业公害型”转变为“城市生活型”。在东京和神户等大城市，人口过密不仅造成巨大的交通压力，还导致了大气和水质污染等公害问题。尽管对汽车尾气排放做了限制，但由于汽车总量仍在不断增加，尾气污染仍十分严重。在北海道第一大城市札幌，燃油供暖、汽车尾气使得这一地区的人均二氧化碳排放量高出日本全国人均水平1.3倍，造成北海道特有的温室效应。在一些农业地区，家畜粪便只有一半被利用，剩下的一半堆放野外，对河流和土壤造成污染。在兵库县，由于向海里排放工业和生活污水，导致污染严重的污泥沉在海底，如何清除这些污泥、净化海水成为一大难题。至20世纪末，海域、河流和湖泊的水质达标率平均不到70%，大城市噪声观测点的达标率只为7%。另外，由于国民生活高质量化和多元化使得生活垃圾和能源需求不断增多，这也给环境带来了沉重的负担。同时，身处世界环境衰退的大背景下，日本同样面临着全球温暖化和大气污染等全球性问题。全球变暖、酸性雨、臭氧层被破坏等地球环境问题亦日益严重，日本作为发达国家，需要在努力解决自身问题的同时，帮助其他国家解决环境污染问题。基于以上事实，两项新的环境课题被提上日程：一是日本国内的废弃物处理和保护家园的本土环境问题；二是地球变暖等一系列全球环境问题。为解决这两大课题，日本环保政策有了由治理到保护，实现了可持续发展的循环型社会管理模式的战略转型。

首先，日本环境对策进入一个新阶段。如，1992年日本出台的以控制机动车尾气排放为目的的《关于机动车排放氮氧化物的特定地域总量削减等特别措置法》。该法规是在《大气污染防治法》基础上出台的针对大城市出现的机动车尾气污染问题的专项立法。为了能够科学严格的管理垃圾，日本全社会对垃圾实施消减数量、再循环利用和再使用政策。工业生产和商业服务普遍以清洁生产和最大限度节约原材料为原则。各类施工需控制占地面积，减少环境污染。1993年制定的《环境基本法》，明确了三个基本理念：“国际合作基础上全球环境保护的积极构建”、“不会给环境发展带来严重负荷的可持续发展社会的建立”以及“环境资源的持续利用”，从而进一步完善环境法的基本概念，明确其中国家、企业和国民的职责。同时《公害对策基本法》被废止，标志着日本的环境目标由“公害治理”转变为“建设循环型可持续发展社会”。日本政府通过不断制定和修改以节约能源为主要目的的法律法规，同时在实施过程中辅以必要的政策措施，最终建构起系统化的法律法规体系。

其次，积极应对全球环境问题，努力致力于生态环境的保护和国际合作。20世纪80年代后期开始，日本在国际协调之下积极致力于保护全球环境，以政府的援助支持为基本点，不断加强与其他国家的环境合作。1997年12月，日本积极促成了京都气候会议的召开，提出了《京都议定书》，开始重视对森林的整治和保护，以吸收和减少温室气体的排放。其后，日本又不断根据形势需要修订了《有关能源使用合理化的法律》，其后又按照环境保护要求对其进行了适当的修改，其目的在于建立全日本的节能中心、能源产业发展开发机构以及节能服务公司等一系列相关部门大力发展节能和环保产业。2007年1月，日本第166次国会提出了“21世纪环境立国战略的构想”。这是日本为寻求经济增长与环境保护的协调发展而制定的更高层次的行动目标。为了完成这一目标，日本政府还成立了“21世纪环境立国战略特别委员会”，使得“环境立国”的基本理念得以确立。日本政府提出应在保护生物的多样化、应对全球气候变化问题、资源的可循环利用、环境和能源技术的尖端化、国际贡献、地区建设、人才培养、环境保护对策这8个方面开展环境保护，实现日本社会的可持续发展，进而为世界和亚洲的可持续发展做出贡献。

第三，大力加强民众的环保教育。日本政府通过各种手段及措施鼓励全民参与到环境保护的行列当中去，让群众认识到环境保护不仅仅是政府的职责所在，也是全体国民共享的权利和共担的义务。几乎所有的大学都设有“人类环境学部”，甚至有专门的“环境大学”，全国掀起一股环境研究的热潮，全社会都从协调人类与环境的角度出发去认识和解决问题。据相关数据资料显示，2007年日本国内的非政府环保组织已经达到4，532个，而有关学者认为，未被统计的环保组织数量应数倍于此。这些环保组织主要分布于基层村与县以下小城市，覆盖到了环境保护的各个领域。他们自筹经费、自主活动，通过宣称和普及环保意识、促进绿化、协调企业采取利于环境的生产方式、为环境受害者提供服务、积极参与日本各级政府环境治理相关立法、审议程序等方式，得到了公众的广泛参与和认可，在环境保护中起到了很大的积极作用。可以看出，进入20世纪90年代以后，日本从被动治理转为主动防控，从单纯的保护资源转为可持续发展，逐渐开始关注经济活动的环境影响评价，使得“环境立国”和“可持续发展”的理念得以确立。

三、日本环境对策的转变带来的启示

中日两国面临的环境问题不尽相同，两国的经济、政治、法律、文化背景都有较大差异。因此，如何有效的借鉴日本在环境治理和保护对策上的经验教训，值得探讨和思索。

首先，中国目前面临着前所未有的环境难题。长期对环境问题的不重视和“高投入、低产出、高污染”的生产方式，导致环境恶化愈演愈烈。雾霾肆虐、大气污染严重、化工企业造成的水污染等给人们的生活健康带来极大的危害，在某种程度上堪比日本战后初期的公害问题，甚至比当初日本公害的危害范围更大更广。近年来，中国的经济增长迅猛，城市化进程迅速推进，由个人生活方式、消费方式、城市基础设施等造成的环境污染日趋严重。例如，汽车尾气和暖气设备造成的大气污染、生活污水和垃圾造成的水质污染、交通堵塞及噪声污染、高楼林立造成的采光不足等等。同时，全球变暖等世界性环境问题同样影响和困扰着中国。总的来看，日本已解决的环境问题我们尚未解决，而日本正在面临的环境问题我们同样要面对；其次，日本的经济发展水平高于中国，在“经济发展和环境保护谁先行”的问题上，日本更有经济实力去应对和解决。而中国作为发展中国家，在综合考虑经济、军事和环境等因素时，很难遵循“环境优先”的原则；再次，在环境立法方面，我国和日本还存在很大差距。我国于1989年开始正式实行《环境保护法》，起步较晚，且内容和功能亟待完善，作为基本法的功能尚未完全发挥；最后，我国公民的环境意识和法律意识薄弱，对自身的责任、义务和权力认识不够，未能从自身做起、从生活中的点滴做起，去保护环境，也未对政府和企业在环境举措的制定和实施上起到一定的促进和监督作用。这也是我们在今后的环保进程中需要特别加以改进的地方。

日本在不同的环境问题背景下采取了不同的环境对策，从公害治理到可持续发展的环保策略的战略转变，符合时代的变化和需求。中国同样应该正确认识当前面临的环境问题和形势，跟上时代的步伐。无论是战后初期日本的环境治理对策，还是近年来的环境保护战略，都有值得我们借鉴之处，应当加以学习和利用。日本是在环境遭受到严重污染之后才引起重视加以治理的，导致某些环境污染的后遗症残留至今，有些遭受重金属污染的土地与水域至今仍难以完全彻底清楚隐患。因此，我们应当拥有清醒的环境保护意识，采取治理和防控相结合的环保政策，绝不能再走“先污染后治理”的老路。在法律制度层面，应当完善我国的《环境基本法》，将法律和制度有机结合起来，把法律法规严格落到实处，确立循环社会和整体环境保护体系。在技术层面上，应当积极研发新技术，开发新能源，创建低碳节能型社会。

（作者单位：1.燕山大学外国语学院；2.华北理工大学外国语学院）

主要参考文献：

［1］刘昌黎.90年代日本环境保护浅析［J］.日本学刊，2002.1.

［2］陈治国.日本环境管理战略转型的经验借鉴［J］.环境保护，2013.15.

［3］李冬.日本环境产业的发展［J］.东北亚论坛，2009.1.

［4］杨书臣.近年来日本环境污染防治的特点、举措及趋势［J］.日本学刊，2009.1.