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| 经济/产业 |
| 我国开发区变迁 |
| 第632期 作者：□文/王俊锋 时间：2020/5/1 17:28:30 浏览：180次 |
［提要］ 我国开发区是伴随着改革开放而出现和发展壮大，也是改革开放取得的成果之一。开发区的建立促进了地方区域经济发展。我国开发区作为政府主导推动的结果，其产生具有完全迥异于西方发达国家开发区的内在逻辑。区别于传统政府管理体制的开发区，由于其独特的体制优势，极大地带动了国家经济的快速发展，也为传统政府管理体制改革作出榜样，并起到示范带动作用。但随着国家市场经济体制改革的深入推进，相较于传统体制而言，开发区逐渐失去体制独特优势和特点。受到传统政府管理体制的影响，同时由于其发展的内生动力不足，导致其不断向传统行政管理体制回归的趋势。
关键词：开发区；制度生成；制度变迁
中图分类号：D625 文献标识码：A
收录日期：2020年3月3日
改革开放40多年以来，我国经济实现了转型和快速增长，开发区作为区域经济发展的主力军，无疑起到了关键作用。在这40多年中，我国开发区充分发挥产业优势和制度优势，带动地区经济发展，作为区域经济增长的重要引擎，为促进国家经济发展起到了重要作用。改革开放以来，开发区也逐渐形成自身的历史积淀，也经历了变迁。从最初产生到不断发展壮大，我国开发区经历怎样的制度变迁？本文从制度的视角，通过对我国开发区发展历史进行梳理，追寻开发区体制变迁的脉络，探讨开发区体制演变的内在逻辑。
一、我国开发区发展历程
我国的开发区主要包括经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、综合保税区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。我国经济技术开发区是以利用低廉劳动力资源，发展劳动密集型工业，以吸引外资、扩大出口为目标设立的特殊经济区域。成立这种特殊经济区是为了加强对外交流与合作、推动技术进步、发挥聚散效应，由政府主导建立和发展起来的独立于传统经济区域以外的，主要以减免税为优惠条件，吸引外部投资的特殊区域。
从世界范围来看，随着商品经济和对外贸易的出现和发展，开发区才随之诞生。学术界认为开发区存在悠久的历史。古希腊为保护外贸船舶的安全和自由航行将提尔和迦太基两个港口作为特殊商业贸易区。这两个特殊区域便被认定为自由贸易港区的最早形态。普遍认为，1574年，意大利热那亚湾雷格亨自由港是近代意义上的开发区成立的标志。1965年，我国台湾省在高雄设立了世界上第一个出口加工区。在此之前，世界各国只有“自由贸易区”和“工业区”等概念。出口加工区是兼具两者优势。1980年代初，我国经济技术开发区开始设立，其实际上是国际上“出口加工区”的变种。
20世纪70年代末，广东省向中央提出，为发展地方经济，可以利用海外联系资源，设立特殊区域，实行特殊政策。这一建议得到了中央的肯定。1980年，中央正式批准成立深圳、珠海、汕头和厦门等四个经济特区。1984年初，邓小平同志视察经济特区时，肯定了建立经济特区的政策和特区建设成就，并提出“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策”。随后，按照指示精神，国务院召开了经验总结会，研究扩大开放政策。1984年5月，我国正式开放大连、秦皇岛和天津等14个东部沿海港口城市，并建立国家级经济技术开发区，至此我国开发区正式诞生。截至2019年，国家级的经济技术开发区规模已达219个。开发区已成为改革开放和吸引外资的重要窗口，也是国家和地方吸收外资的集中地。这些开发区现在也已然是国家和地方区域经济的快速发展的主要驱动力。
二、我国开发区体制的产生
国内外学术界主要关注经济特区，关注经济技术开发区的相对较少，因此专门用来研究开发区的理论也很少。国外学者认为，开发区是在一定空间范围内企业的集聚行为，并因此产生了外部经济效应。开发区产业发展的内生动力就源自于区域内企业的集聚和发展，通过产业集聚获得更高的知识溢出和外部经济，提升经济效率，逐渐形成经济增长极，进而促进区域经济快速发展。
国内研究者也常常借用产业集群和产业集聚理论来解释我国开发区的出现。他们认为，开发区的形成方式主要是自发式的，其中由企业自发集聚而形成的产业集群是典型的自发式开发区。开发区的建立也正是利用了各区域之间的经济发展程度不平衡的因素。政府利用这些不平衡因素，引导企业在区域内集聚，并赋予其特殊优惠政策。正是中国的要素禀赋优势与经开区基础设施环境和政策优惠的结合，为劳动密集型加工制造环节在经开区的集聚创造了条件。开发区在充分利用和发挥优势，使其成为区域经济增长中心，体制创新带动的示范区，然后从中心向外围辐射扩散。
现实历史发展向我们展示，我国开发区产生时就带有浓郁的中国特色，其产生有着与发达国家以及一些发展中国家的产业园区存在明显不同的经济逻辑。有关产业集群理论可以帮助我们全面认识开发区的产业发展态势，但开发区的企业扎堆有其独特的原因。相反，开发区的成立导致了产业的集中和集聚，但开发区的产生不是产业集聚的结果，而是产业集聚的原因。
我国开发区不是自发式的，而是典型的构建式。开发区是中央政府主动构建的结果。我国建设开发区是一种以供给方为主导型的制度变迁方式。政府体制改革动力主要来源于两个方面：一是经济全球化的外在推动力；二是地方政府发展区域经济的强烈愿望。
从梳理我国改革开放的两个领域入手，有学者认为，我国农村改革带有自发性质，而城市改革具有明显的政府主导性。城市改革分为两个方面：一方面是在原有体制的框架内下方权力，加强国有企业改革的存量改革。由于受到原有体制的影响，存量改革成效并不明显；另一方面是在启动国有企业改革的同时，通过对外开放引进市场主体、建立新的适应市场经济运行的组织的尝试也在继续，这就是吴敬琏先生所说的增量改革。这就是在不触动原有体制制度的核心，而是在城市中划定一个区域，直接引进外资企业，引进具有自主权的市场主体，直接按照市场机制的规范运行。中国的经济转型的过程，是从开发区建设这个局部起步并逐步展开的过程，在原有体制框架内，通过下放过于集中的权力，并在旧体制外逐步引发制度不均衡的因素。建立开发区就是要利用新的获利机会以达到诱致制度变迁，推动体制转换的目的，这是最典型的不触及存量结构的增量改革。这就是导致了开发区的出现，也是城市改革的另一个方向。以政府为主导推动的开发区建设，是按照市场经济发展基本规律赋予其特殊优惠政策，这些特殊优惠政策的集聚效应营造了一个与传统体制完全迥异的“准市场经济”环境。
由于政府有高于成本预期收益，我国开发区一开始就表现出政府强烈推动的痕迹。政府通过外部力量推进制度变迁的结果，主要是为了通过对外开放，引进和培育市场主体，实质上也是引进现代的微观制度，通过微观主体的相互作用促进市场机制的发育和市场制度的完善，进而带动整个制度体系的变革，从而获得更大的收益。开发区建立后，就形成的与传统政府管理体制完全迥异的“准市场经济”环境，也彻底打破了传统计划体制的路径依赖，在中心城市创造了市场机制运行的经济区域。
中国开发区的产生具有完全迥异于西方发达国家开发区产生的内在逻辑。中国开发区是政府主导的结果，也是政府为了不改变国家整体制度的基础上，试图打破传统高度集中统一的经济体制，吸引外部投资者，促进中国经济发展的结果。
三、中国开发区体制的演变
开发区成立之后，像经济特区一样，充满活动力，促进了区域经济快速发展，开发区取得的成绩也是有目共睹。开发区体制作为一种创新，被赋予了更多的意义。从其历史作用来看，开发区体制还肩负有经济体制改革功能。作为区域经济发展的引擎，开发区通过吸引外来投资，引进先进技术和管理经验，以带动区域经济和社会发展。开发区作用的发挥是与其管理体制的优势是密不可分的。
近年来，随着改革开放向纵深推进，我国市场经济体制逐步建立完善，开发区享受政策已基本实现“普惠化”。开发区内与区外竞争也日趋加剧，导致其原有的政策优势进一步弱化，进而引发了开发区向传统政府体制的回归与融合。
开发区之所以向传统体制回归，主要是由于地方政府的需求。随着市场化改革的推进，开发区体从强制性变迁转化成为一种新的上下或内外双向互动性变迁。在中央政府、地方政府和开发区等三个层级的相互关系中，地方政府由于地缘的因素，成为制度变迁的主导力量。随着经济发展，开发区管辖区域也开始迅速扩张，开发区也需要承担越来越多的区域内社会管理事务职能，地方政府为自身管理需要和解决开发区内社会事务管理中存在的问题，就赋予了开发区尽可能多的传统行政区拥有的社会事务管理职能。
开发区向传统体制回归，更大程度上是因为其从传统体制演变而来，而又生存在传统体制之中，还具有很强的传统体制惯性。应该承认的是，经济技术开发区虽然是和传统组织完全不同的组织形式，但其治理结构（比如管委会）仍是传统政府组织的派出机构，内部机构设置和运行方式又不可避免地带有旧组织和旧制度的影响。如果经济技术开发区和国家推进改革开放的战略方向相适应，其治理模式就会主动适应改革的目标；如果经济技术开发区过多地考虑自身的利益，那就会向大而全的政府组织回归，因为那样的政府组织能保持自身利益的最大化。行政权力都有扩张的惯性，开发区为了争取更多的利益，更倾向于拥有传统行政区的全部权力，上级政府为了管理方便，也更易于授予其更多的权力。最终导致开发区与传统行政区在权力和职能上逐渐趋同的态势。
开发区之所以向传统体制回归很大程度上也是其先天动力不足。我国开发区的形成和发展主要动力来自于中央或上级政府。而开发区体制的确立，在政府主导推动下，其需要经历一个从建立到完善再到最终巩固的过程，因而属于强制性制度变迁类型过程，其稳固性也就相对较弱。中央政府在开发区成立之初，强力推动了其形成，随着市场化改革的推进，中央政府主导的市场经济体制建立，区域之间的差异缩小。在逐渐失去中央政府强力推动后，开发区体制本身稳定性减弱，加之地方政府不断授权，致使开发区与传统行政区并无二致。
开发区向传统行政体制回归，因此也被看作是开发区管理体制的“政府化”过程。开发区管理体制“政府化”演变的机制是，政府行政主导的相关行为主体之间初始权益分配的不合理，导致了开发区在其扩张发展过程中的负外部性不断增大，亦即相关行为主体间利益矛盾冲突日益増大，严重影响开发区的发展效率。对此，政府又通过行政手段对开发区进行“政府化”的体制调整以克服外部性问题，但“政府化”的体制回归使开发区失去了“精简高效、小机构、大服务”的体制创新优势，弱化了开发区的体制创新实验和高效发展功能，也背离经济发展效率最大化的路径取向。
开发区向传统行政体制回归，主要形式有两个：一是开发区与行政区合二为一，主要表现为，开发区管委会与行政区政府合二为一，开发区与所在行政区“一套机构，两块牌子”。两者的区划、行政职能、经济开发职能以及管理机构和人事进行合并。两者合二为一的结果就是，开发区除了经济开发功能外，同时也承担了行政区的社会管理功能。二是开发区与行政区融为一体，开发区成为具有完全行政地位的新区。新区承担着国家新的战略使命，推动地方区域的产业区和城市区融合，进而提升开发区的战略地位。
综上，中国开发区从产生之日起，就是中央政府强力推动的结果，这与发达国家开发区拥有不同的内在逻辑，同时，其也承担了与之不同的功能和使命。由于开发区相对于传统政府体制的独特优势，极大地带动了国家经济的快速发展，也为传统政府体制改革作出了表率和示范作用。但随着国家市场经济体制改革的深入推进，相较于传统体制而言，开发区逐渐失去了体制独特优势和特点。由于受传统政府体制影响，同时，其发展的内生动力不足，导致其不断向传统行政管理体制回归的趋势。
（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）研究生院）
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