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| 第三支柱养老金内涵、现状与实现路径 |
| 第647期 作者：□文/李庆雄 时间：2020/12/16 16:58:15 浏览：420次 |
［提要］ 在疫情经济发展缓慢与老龄化长期存在的冲击和影响下，养老金三支柱体系建设需要统筹发展，第三支柱养老金的理论研究和实践探索逐步深入。为加快建设第三支柱养老金制度的快速发展，本文采用PEST-SWOT分析法，在分析第三支柱养老金的内涵与现状基础上，对第三支柱养老金的优势及面临的机遇、劣势及威胁进行分析，最终对第三支柱养老金进行PEST-SWOT态势判定，并提出突破路径。
关键词：第三支柱；养老金制度；人口老龄化
中图分类号：F840.61 文献标识码：A
收录日期：2020年9月8日
自2000年中国开始步入老龄化社会。2018年，我国65岁及以上人口比重达到11.9%，0～14岁人口占比降至16.9%，人口老龄化程度持续加深。中国正在经历剧烈的人口结构转变，人口红利减弱，人口老化速度快，养老金制度的建设和转型改革具有重要的战略意义。第三支柱个人养老金的构建是在第一支柱基本养老保险与第二支柱企业年金与职业年金的基础上统筹发展的，是国家养老金体系的重要支柱和中国特色养老金融的组成部分，对缓解养老金领域发展不平衡不充分问题、应对老龄化的社会财富储备具有重要意义。
与欧美国家相比，中国较迟进入老龄化社会，对于第三支柱养老金制度的建立较为缺乏，尽管存在制度的异质性差异，但欧美国家对于第三支柱养老金的经验教训值得借鉴与思考。英国是福利国家的典型，在新一轮养老金制度改革中引导较高收入群体退出第一支柱国家养老金进入 “国家雇员储蓄信托计划”，以此来推动第三支柱私人养老金发展。美国较早建立的个人退休账户成为世界第三支柱个人养老金计划的代表，个人储蓄显著促进了国民养老储蓄，具有积极作用。其他国家同样在积极倡导构建第三支柱养老金体系，中国作为起步较晚的国家，在面对老龄化趋势迅速发展过程中，不仅要借鉴其他国家历史经验，更需要形成具有中国特色的养老金体系，第三支柱个人养老金的思考具有显著的现实意义。探讨中国多支柱养老金制度体系，其中第一支柱基本养老保险显著发展，第二支柱稳步发展，第三支柱养老金提上进程，互相补充以完善多支柱养老金体系。因此，有必要在第三支柱养老金制度内涵和发展现状的基础上，对第三支柱的发展优势及机遇、发展劣势及所面临的威胁进行分析，最后在判定PEST-SWOT态势的基础上，提出摆脱困境的应对策略，以推动第三支柱养老金制度更加健康长远地发展。
一、第三支柱养老金的内涵及发展现状
（一）第三支柱养老金的内涵。1994年世界银行提出了养老保险的“三支柱”模式，包括强制性公共养老金计划、强制性的职业年金计划和自愿的个人储蓄性计划或职业年金计划，第三支柱的概念因此出现，即自愿的职业年金计划或个人储蓄计划。1991年国务院“关于企业职工养老保险制度改革的决定”提出了“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，实行国家、企业、个人三方共同负担”。不过，由于个人储蓄性养老保险具备自愿性，因此个人层面的第三支柱养老金发展长期处于空白状态，国家的建设重点主要在第一支柱与第二支柱上。2018年五部委联合印发的22号文，是官方文件中首次出现“第三支柱”的表述，中国意义上的第三支柱概念确切提出。
目前，学者对“第三支柱养老金”的内涵存在相似点与分歧。郑秉文将第三支柱理解为享受税优政策的商业养老保险，以此促进个人养老账户制度的建立和普及。杨宜勇和吴香雪同样指出税收制度优化设计及税收激励是促进第三支柱发展的关键。另一种观点认为第三支柱是个人储蓄计划的一种金融产品或账户。不过，对于第三支柱内涵的界定应从制度上进行规范，与市场上已存在的银行养老理财、养老基金区分开。此外，必须将第三支柱养老金作为一项国家养老金制度来定义，如同城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、企业年金等都是养老金制度，以此来规范第三支柱的内涵。
本文认为第三支柱个人养老金是“政府依据相关法律法规，通过财税激励支持、引导全体经济活动人口建立的，以个人养老为目的，个人自愿参加并主导的积累型养老金制度”。第三支柱个人养老金可实现如下目标：一是应对人口老龄化，通过政策支持国民为养老问题进行长远规划；二是享受财税支持政策，使个人养老储蓄计划更加具有保障；三是第三支柱养老金制度赋予了参与者自主权，推动投资养老理念形成并促进资本市场完善。
（二）我国第三支柱养老金发展现状。国务院1991年颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中提出，要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，实行国家、企业、个人三方共同负担”。20多年来，我国第一支柱基本养老保险取得显著成效，第二支柱企业年金和职业年金稳步发展。第三支柱养老金制度开始落地的标志是2018年五部委联合印发的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税［2018］22号），通知决定在部分地区开展个人税收递延型商业养老保险试点。2019年中共中央国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确增加养老财富储备，将“鼓励家庭、个人建立养老财富储备，稳步增加全社会的养老财富储备”作为重要任务，为应对人口老龄化提供坚实的社会财富保障。
由于制度上第三支柱养老金制度落地较迟，目前还在发展阶段，发展潜力巨大。不过目前依旧存在制约第三支柱发展的问题：一是当前我国居民依旧偏好于传统银行储蓄，对购买个人储蓄养老金认知不深；二是税收优惠政策尚未落地，民众参与积极性不高；三是第三支柱出现迟，三支柱养老保险架构失衡加重；四是个人税收递延型养老保险试点政策覆盖人群有限，税优政策设计不当，税优流程操作繁琐。因此，第三支柱养老金尚处在发展的初级阶段，还有待进一步的完善。
二、第三支柱养老金的优势及面临的机遇
第三支柱养老金的逐步完善是未来发展的必然趋势，下面运用PEST-SWOT分析法，从政治、经济、社会、技术四重因素对第三支柱养老金的发展优势和机遇进行分析，以明确第三支柱养老金的未来发展趋势。
（一）第三支柱养老金的优势。第三支柱养老金的落地，将极大地解决老龄化下的养老痛点，完善我国的养老三支柱体系，具体体现在如下方面：
1、有助于缓解养老金领域发展不平衡、不充分问题。第三支柱作为国家养老金的制度补充，能够推进三支柱养老金体系协调发展。目前，第一支柱养老金一支独大，第二、第三支柱发展滞缓，尤其是第三支柱养老金才刚刚起步，大力发展第三支柱养老金有利于明确政府、单位和个人的责任，形成三方责任共担机制。第三支柱不受就业情况的制约，灵活就业者等能够被纳入制度化的私人养老金体系之中，能够贴合“大众创业、万众创新”的国家方针，以及疫情环境下私人主播、线上职业的发展保障，弥补部分人群无法参加第二支柱职业养老金的制度性缺陷。
2、有助于推动储蓄养老向投资养老理念的转变。中国进入深度老龄社会后，一方面可以增加年轻人的税收和加大企业负担来征收养老金，但这不是可持续发展的长远之策，解决老年人养老金的充足性必须靠政府、企业、个人养老金三个支柱共同发力。我国居民偏好于传统银行储蓄，但这些存款并不是为了养老而进行的长期储蓄。建立和完善第三支柱，从国家制度化改善居民养老观念，逐步改善家庭的资产配置，通过合理的市场化投资运营实现保值增值，有利于个人形成长期养老规划。
3、有助于优化国家金融结构。长期以来，国民以养老为目的的金融资产一部分用于银行存款和理财，使得金融体系将储蓄转化为实体投资的功能不足。此外，部分养老金融资产以散户形式流入股票市场，从中博取短期价差，不利于发挥养老资金长期属性获取合理收益及其健康发展。建立第三支柱养老金，通过专业资产管理机构参与资本市场获得合理收益，促进国家金融结构调整和实体经济增长。
（二）第三支柱养老金的机遇。第三支柱养老金是政治因素、经济因素、社会因素及技术因素综合作用下的结果，第三支柱养老金的落实是老龄化发展不可逆转的趋势。
1、政治因素。1991年国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中提出，要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”中初步提出了个人储蓄性养老保险的概念，绘制了早期三支柱模式的蓝图。2015年《政府工作报告》明确，年内将推出个人税收递延型商业养老保险，通过减税养老的税收优惠模式加快第三支柱的发展。2017年2月，国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，提出了构建包括职业年金、企业年金以及个人储蓄性养老保险和商业保险的多层次养老保险体系。2017年7月国务院办公厅印发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，指出要扩大商业养老保险产品供给，充分发挥商业养老保险在健全养老保障体系的生力军作用。2018年4月，五部委联合印发了“22号文”，决定在部分地区开展个人税收递延型商业养老保险试点，标志第三支柱开始落地。2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确将“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”作为一项重要任务，提出“通过扩大总量、优化结构、提高效益，实现经济发展与人口老龄化相适应”。由此可见，第三支柱随着20多年的停滞发展，近年来被提上日程。养老三支柱结构性失衡使得第一支柱基本养老保险压力过大，第三支柱的发展刻不容缓，中国已经为第三支柱养老金的发展给予了充分的政治支持。
2、经济因素。改革开放40多年来，我国社会经济发展迅速。其一，近年来GDP保持中高速增长，1979年以来平均增长速度为8.5%，2017年我国人均GDP为59，660元。其二，居民可支配收入不断提高，2017年全国居民人均可支配收入为25，974元，自1979年以来平均增长速度为8.5%。其三，居民消费结构升级加快，恩格尔系数持续下降。2017年全国居民恩格尔系数为29.3%，首次低于30%，进入联合国划分的20%～30%的富足区间。其四，我国金融市场日益完善。此外，2015年《政府工作报告》明确，个税递延型商业养老保险年内将推出减税，意味着税收优惠将全面覆盖中国养老保险体系的三大领域。减税的压力于地方政府而言不大，因此个税递延政策在上海等地先行试点后，将较快地向全国推广。税延政策不仅助推保险业做大规模，也将推动行业优化保费结构。其五，第一支柱基本养老保险较为健全，覆盖面广，第二支柱企业年金和职业年金缓慢发展中，这两大养老支柱发展进程较为完备，目前国家有条件和精力集中发展第三支柱个人养老金，以完备国家养老三支柱体系。社会经济的快速发展及政府重视对第三支柱的投入，为第三支柱的快速发展奠定了良好的资金基础。
3、社会因素。第三支柱养老金符合老龄化趋势和养老发展趋势，社会民众对于第三支柱有需求。其一，人口老龄化趋势迫切需要第三支柱缓解第一支柱基本养老保险的压力。其二，传统养老保障功能的弱化。过去依靠家庭养老的模式在社会发展中逐渐弱化，家庭结构及孝道观念的改变使得传统养老保障功能削弱，个人养老储蓄有利于个人在脱离家庭养老的前提下实现自我养老。其三，居民对银行储蓄投入增多，但其产出效率低下，而储蓄养老并不能缓解养老的需求。其四，随着文化水平及科技信息技术的发展，国民的养老观念也在发生积极转变，养老规划意识逐渐增强，投资养老意识增强。由此观之，第三支柱的加快发展是社会民众呼之欲出的决策。
4、技术因素。互联网技术、大数据技术、物联网等信息技术的发展迅速，民众获取信息的渠道畅通，对于第三支柱养老金的普及与推广具有重要意义。智能AI、智能养老规划技术等技术相继出现，帮助民众进行养老的长期规划。技术进步为第三支柱的发展提供了有利的环境。
通过以上分析，第三支柱之所以会成为未来发展的必然趋势，是由其自身的优势及面临的机遇决定的。但是，第三支柱的优势是否能够得到有效发挥，与其发展过程中遇到的阻碍和威胁密不可分，因此在第三支柱发展的过程中，一定要秉持谨慎的态度，解决发展道路中诸多难点，只有这样，第三支柱才能发挥巨大作用。
三、第三支柱养老金的劣势及面临的威胁
在人口老龄化程度加剧与疫情经济下行的背景下，第三支柱的发展刻不容缓。但是，第三支柱本身也存在一定的劣势，同时又面临着政治、经济、社会及技术等外部因素的威胁，这可能会影响第三支柱的健康发展。
（一）第三支柱的劣势。第三支柱养老金的劣势主要体现在以下方面：
1、缺乏明确的税收优惠政策。我国建立个人所得税递延型养老保险缺乏具体的指导依据，在税收优惠方式的规定上尚不明确。此外，我国个人所得税管理仍不完善，简单的税优方式的激励效果不足，因此考虑适合的税收优惠政策是保障政策实施效果的重点问题。
2、制度衔接性较差。目前，我国的养老保险体系存在第一支柱独大，第二支柱发展有限，第三支柱尚处在萌芽阶段，养老三支柱结构性失衡问题突出，不同支柱之间流动性较差。此外，在第一、第二支柱的政策保障下，已经加入第一、第二支柱的人群实际上已经具备一定的养老金保障，第三支柱个人养老保险对这类人群的政策吸引力降低。更为重要的是，目前缺乏有效的制度资金转移和流动机制，经验性较差，很难保证第三支柱与其他账户的互联互通，不利于养老金三支柱的联动发展。由于第三支柱的自愿性投保原则，更易造成第三支柱的作用不突出。
3、税收优惠流程操作繁琐。第三支柱的建立无疑需要搭建运营流程与制度平台，其中需要明确各种计算原则与操作流程，在实操过程中如果流程繁琐，会造成第三支柱的影响力不足。例如，从“22号文”的规定来看，“22号文”采取产品制，个人在购买税延型养老保险后需每月在中保信平台下载凭证，人力部门根据个人每月按时提交的凭证计算工资和个税情况，抵扣流程烦琐复杂。
（二）第三支柱养老金面临的威胁
1、政治因素。虽然我国政府早期就在政策文件中提出要搭建多层次的养老保障体系及完善养老金三支柱，但一直以来政策重心在于完善第一支柱基本养老保险制度。目前，虽然说要将第三支柱养老金作为与第一、第二支柱同等地位的制度建设，但还是有将第三支柱个人养老金视为政府基本养老保险制度的补充。此外，国家层面对于第三支柱的建设还处在实践试点阶段，国家层面缺乏完善的第三支柱养老金的税优政策。最后，税延型养老保险在当期会降低政府个人所得税收入，而个人所得税的增长是财政的重要收入来源，因此在推广过程中需审慎考虑。
2、经济因素。中国正处于老龄化社会，人口老龄化高原态势将对我国养老金制度产生深远影响。随着人口老龄化的加深，我国现行养老金体系的制度赡养率将不断提高，这意味着领取养老金的人将不断增加，而制度内缴纳养老保险费的人却在相对减少，同样数量的劳动年龄人口要供养更多的老年人口。此外，金融市场不明确与不完善，个人养老保险产品的投资经验不足，市场上经营较多商业养老保险公司，在一定程度上挤占与分割第三支柱养老金市场。
3、社会因素。民众的接受程度较低影响第三支柱的落实速度。第一，国民的养老储备意识不强，“养儿防老”、“储蓄养老”的观念强于投资养老。第二，养老金融知识和素养普遍薄弱，一方面第三支柱的落地较迟，更多的是依赖基本养老保险；另一方面民众对目前市场上的商业养老保险产品信任度不足，参与度不高。第三，民众缺乏长期养老规划，且对民众而言养老保险应该是较为稳定和确定的制度，不确定性的个人养老保险投资对民众吸引力不足。
4、技术因素。第三支柱养老金制度的建立目前多是国家政策层面的推进，对于第三支柱进行深入研究的人才缺乏，在制度的建设过程中，应有序推进相关人才的储备，以防止人才不足束缚第三支柱的纵深发展。此外，第三支柱试点城市的数据经验较少，大范围推广存在较多困难，以及相关推进过程的平台搭建、操作运营都需要相关技术的支持。
四、第三支柱养老金PEST-SWOT态势判定及突破路径
（一）第三支柱养老金PEST-SWOT态势判定。通过PEST-SWOT分析法，从政治、经济、社会、技术四重因素具体剖析第三支柱养老金的外部机遇、威胁和内部优势、劣势，进而以完善养老三支柱为着力点，把握优势和机会，充分利用时代机遇，促进第三支柱养老金制度的搭建。如表1所示。（表1）
由以上描述，我们可以发现：
1、第三支柱养老金是未来发展的趋势。第三支柱养老金适应中国老龄化加剧的趋势，补充现有年轻人的个税压力与负担老人的压力，提升第三支柱的市场资金储备，促进居民长期养老规划的养成，更为重要的是健全养老三支柱的协调发展，通过构建多层次体系以应对未来复杂多变的社会环境。目前，养老三支柱得到了国家极大的重视，发布多个政策文件给予支持，第三支柱城市试点有序推进，制度上的支持与经济、社会及技术所带来的机会相互作用，第三支柱养老金与第一、第二支柱的协调发展成为未来发展的必然趋势。
2、第三支柱养老金在操作性层面上仍存在诸多问题。不可否认，第三支柱养老金的发展之路是曲折的，需要政策、经济、社会及技术各方面的突破和支持。比如，第三支柱在推进中的流程如何明确，以及与其他相关制度的共促等问题，使得第三支柱养老金在实施的过程中困难重重。
（二）突破路径。充分利用自身优势和外部机会，化解劣势和外部威胁带来的困境，是未来第三支柱养老金发展的重点和关键。具体突破路径如下：
1、重视政府的作用，保障制度的平稳有序运行。推进第三支柱制度的顶层设计，制定适合第三支柱发展的政策方针，在实践过程中及时调整。有序调和各个设计第三支柱建设的政府部门工作，共同推进第三支柱的发展。搭建第三支柱的平台建设，使其具备公信力与专业性。此外，加强第三支柱的监管，由于涉及到多部门的职责，监管制度有利于明确职责，保障第三支柱平稳有效运行。
2、制定与我国财税体制改革相适应的税优政策。享受财税政策支持是第三支柱发展的主要吸引力之一。扩大第三支柱的覆盖人群，使第三支柱成为普惠型养老金制度。通过账户制落实第三支柱养老金的财税政策，优化业务流程。通过一系列适合的税收优惠政策增强第三支柱对民众的吸引力，逐步改善国民的养老传统观念。
3、加强养老金融教育。民众是否愿意参与是推动第三支柱发展的重要因素。由于第三支柱不是强制性养老保险，因此养老金融教育的推展，很大程度决定了第三支柱的发展规模。针对国民金融素养薄弱、养老储备方式单一的特点，可在全社会大力开展养老金融教育，引导国民进行长期养老规划，提升养老金融知识和素养、增强资产配置管理维护的能力。
（作者单位：首都经济贸易大学劳动经济学院）
主要参考文献：
［1］Pensions Policy Institute.The Long-Term Cost and Dpending Implications of the Single-Tier Pension PPI Single Tier Series［R］.Paper，2014.
［2］郑秉文.第三支柱商业养老保险顶层设计：税收的作用及其深远意义［J］.中国人民大学学报，2016（01）.
［3］杨宜勇，吴香雪.养老保险制度体系改革与税收扶持机制研究［J］.税务研究，2018（01）.
［4］董克用.建立和发展中国特色第三支柱个人养老金制度［J］.中国社会保障，2019（30）.
［5］董克用，施文凯.加快建设中国特色第三支柱个人养老金制度：理论探讨与政策选择［J］.社会保障研究，2020（02）.
［6］国家统计局.中国统计年鉴2018［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，2019.9.12.
［7］国家发展和改革委员会.2017 年中国居民消费发展报告［M］.北京：人民出版社，2018.
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