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提要 服务型政府是强调公民本位、社会本位的政府。实现农民的根本利益，保障农民的最大权益，推动乡村社会的健康发展，是服务型基层政府的应有之义。为实现上述职能，需要加快执政理念的转变，配套制度的改革，同时要特别突出基层政府的公共服务职能，彰显服务型政府的内在价值。
关键词：服务型政府；政府职能；基层政府
中图分类号：D63 文献标识码：A
一、服务型政府与乡镇政府职能转变
服务型政府是在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担服务责任的政府。服务型政府强调公民本位、社会本位，政府以为公民服务为宗旨，施政的目的在于实现全民利益。“为公民服务”、“实现全民利益”是政府合法性存在的根本。乡镇政府辖一方地域，管理特定行政区划内事务，是强调农民本位的基层政府，它以乡镇利益为施政目的，以管理即服务为执政理念，有效解决农村社会公共问题，保持农村的可持续发展。
政府职能指的是政府在社会中所承担的职责和功能，它所反映的是一种社会对政府管理的要求。换言之，良好的政府职能具有动态调适性，会随着行政生态的变化对自己的职责和功能做出相应的改进和发展。农村经济向市场经济体制转轨，农村民众民主意识的觉醒，中央有大力推进服务型政府建设的强烈愿望，构成了转变乡镇职能的时代诉求。构建服务型政府，乡镇政府应切实加强以增加农民增收为目的的经济发展职能，强化旨在提高民众生活质量，加快地方社会建设为目的的公共服务职能，完善以实现农村社会稳定，农村可持续发展为目的的社会管理职能。
二、乡镇政府职能现状
1、经济职能：行政干预过多，宏观指导不足。一是政企不分，由于税费改革之后地方财政紧张的现状与追求政绩的制度激励，基层政府插手经营地方企业的动因更为强烈，单纯强调企业的外延扩张，引发企业的低水平重复建设，使其发展举步维艰；二是在农业结构调整中多采取强迫命令，干预农户的生产经营。对农民定指标、搞开发，甚至代替农民决策，去办企业，造成巨大的资源浪费；三是有的地方借口促进当地经济发展，公然强迫农民转让、转租土地，导致各地圈地盛行、土地大量抛荒，农民利益受到严重侵犯。
2、公共服务职能：唯上不唯下，有效供给不足。自称为公众服务的基层政府官员常常以公共利益为名捞取个人或部门利益，乡镇为迎合上级要求，大搞“形象工程”、“政绩工程”，对现实情况视而不见：农村道路和水利等基础设施不完善、市场信息和技术信息提供不及时、农村义务教育没有完全真正普及、医疗保障体系和医疗条件不发达等，严重阻碍了农村社会的进步。另外，单一主体的公共产品供给局面促使政府缺乏竞争意识，造成工作中的效率不高，乡镇政府在提供农村和农业发展所需要的技术推广、培训与咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾、风险管理、检测检验等农民群众迫切需要的服务方面也存在很大的不足，缺乏专业化的服务能力。
3、社会管理职能膨胀，培育乡村社会力度不足。受传统计划经济体制下“全能型政府”思想的影响，乡镇政府承担了本应由事业单位和其他社会组织以及个人承担的职责和任务，扩张性的政府职能范围几乎延伸到农村社会各个方面。如村组法曾明确规定，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，而非行政隶属关系。然而，最突出的表现是许多乡镇政府仍然习惯于传统的行政命令指挥方式和管理方式，对村委会从产生到日常工作进行干预，极大地影响了村民对自我事务的自我管理。
三、服务型乡镇政府建设中的政府职能转变
1、经济职能：从行政干预向宏观指导转变。推动农村经济发展，实现农民增收，是谋民众最大之利，是服务型基层政府应有之责。现有农村市场经济发育低下，经济缺乏法制的保障，行政权力对市场不正当干预，因此乡镇政府今后必须花大力气，承担起引导乡村市场发展的职能。一是要组织引导农民进行科学化、现代化的农业生产，从过去的下指标、忙检查转向为农业、农民找市场、找发展方向、找发展道路；二是培育市场，借助电子政务和外聘专家等手段，积极沟通与外界的联系，构建起通畅的市场信息体系；三是规范市场，加强法制建设，要依法规范各类市场主体的经营行为，禁止“假冒伪劣“产品的生产和销售；四是大力推行农业产业化经营，随着市场机制的引入，小规模家庭农业的分散性和抵抗市场风险能力低的弱点使得农户在激烈的市场竞争中难以取得优势，农业产业化经营成为必然。
2、公共服务职能：从不完全供给向有效供给转变。强调民本位是服务型政府的价值要求，服务型基层政府视角下，政府提供什么样的服务是由农民需求决定的，而不由政府自己判断。再者，基层政府存在的目的就是要为农民和农村社会做符合他们利益的事情，即政府应该是利他的，而不是自利的。这就要求乡镇政府建立畅通的信息反馈渠道，及时了解农民及生产所需，提高公共产品服务质量和服务水平，其次是从农村现实出发提供一些保障农村生产和生活发展必需的公共产品。一是供给生活基础类农村公共产品。水、电、气、路建设在农业和农村发展中具有基础性、全局性、长远性影响；二是供给农村公益类公共产品。基础教育、医疗卫生等农村公益类公共产品，是影响和制约农村发展、农民富裕和农村稳定的重要因素；三是供给乡村文化类农村公共产品。文化建设对农村的面貌改变具有不可估量的作用。要大力推进文明生态村建设，引导农民群众革除陋习，美化乡村环境，树立文明新风。
3、社会管理职能：从全面管理向培育多元治理转变。社会管理是指政府及其他公共机构为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种事务实施有效管理。具体到维护乡镇公众利益，发展乡村社会的服务要求上，乡镇的社会管理职能就兼有保障者和组织者的双重角色。作为保障者，要为农村创造一个稳定、公平、可持续发展的社会环境，保障农民权益，搞好社会救助，同时做好人与资源的共存共进，提高农村人口素质和自然资源利用率。
作为组织者，要有效地推进传统的单一社会管理主体向多元公共治理的转变。整合社会力量共同治理乡村社会，积极培育和发展各种民间社会组织，充分发挥社团组织在农村社会治理中的作用；积极推进村民自治，引导群众规范地参与农村决策和管理，有序地表达自己的利益要求。
四、实现乡镇政府职能转变的对策建议
1、切实转变行政观念。一是从全能行政向有限行政的转变。政府职能的无所不包造成了社会自治力萎缩。同时，作为财力和人才都极其有限的基层政府，无疑加重了乡镇政府的责任和负担，因此基层政府应将社会能够管理的事务交给社会去管，培养社会的自治能力；二是从官本位行政向民本位行政的转变。服务型政府是以公民为中心的政府，在政府本位的理念下，基层政府全职全能，农民与一切社会组织依附于政府而存在，各项权利难以得到保障。民本位的基层服务型政府以农民的需求为中心和导向，政府行政旨在提供高质量高效率的服务；三是树立责任行政的观念。基层政府为民众提供服务的同时，也要强化自我监督，保护农民合法权利。责任行政观念下的任何行政组织及工作人员都需对自己的行为负责。
2、加快相关体制与制度的配套改革。首先是理顺体制，健全乡镇权能。为此，县级政府需向乡镇政府放权，县职能部门在乡镇的派出机构均交由乡镇政府管辖，让乡镇政府真正成为具有行使一级政权职能的相对独立组织；同时理顺政权内部主体间的关系，即镇党委、人大、政府等之间的关系，实现职能归位，提高乡镇政府的整体效能；其次是加快政府管理方式改革，根据乡镇政府具体情况，把市场机制引入政府管理，推进政府管理的市场化、社会化运作；再次要深化农村公共财政改革。加强覆盖农村的公共财政建设，按照建立服务型政府的要求，加快构建覆盖城乡的公共财政制度，调整收入分配政策，增加基层财政收入，建设完善的财政监督机制，保证公共财政的合理调整和使用的高效率，同时为增强乡镇政府公共服务职能提供物质基础。
3、突出公共服务职能。为农村重点提供公共服务，大力发展社会公共及集体公益事业，如农田水利基本建设、农村道路建设、小城镇建设以及公益方面的教育、卫生、科技、文化、养老、医疗、救济和社会保障，等等。具体有两个方面的工作：一是将政府职能重心范围转向公共服务领域，主动地从市场领域退出，合理定位自己服务者的角色；二是及时推行与农民对话沟通制度，通过介绍和通报情况，全面听取老百姓的意见和建议，不断改进服务方式，从而有效提高公共服务水平。
（作者单位：陕西师范大学政治经济研究学院）
主要参考文献：
[1]中国行政管理学会课题组.服务型政府的定义和内涵[J].中国行政管理，2005.4.
[2]谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005.1. |
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