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提要 公共品的多元化供给模式提高了我国公共品的供给效率，但作为参与主体的政府、私营部门和非营利部门却又存在着诸多问题。本文通过分析目前公共品多元化供给模式存在的问题指出：政府应在加强自身制度约束的同时，积极为市场供给提供制度激励和必要约束，并保证非营利部门的健康发展，切实解决公共品配置中的公平和效率问题。
关键词：公共品；多元化；供给模式
中图分类号：F810.2 文献标识码：A
一、公共品多元化供给模式成因分析
从经济学的原理来讲，如果没有适当的制度安排和组织来提供公共品，社会整体福利水平将大大降低，甚至引发社会危机。因此，无论从历史发展过程中的生产力水平状况来看，还是从公共品本身的特点出发，由政府为社会提供公共品就成了一种必然选择。这种基于社会需求和社会安全理念的制度选择，降低了社会的运行成本，将资源配置于社会最重要的目标，并有效克服了市场制度的某些缺陷。所以，政府的存在和公共品的政府提供是有效率的，是一种效率选择的结果。
但应该看到，社会化的发展不断地需要新的、数量更多、质量要求更高的公共品。民众对公共品需求的提高，使政府在增加供给数量和质量方面承受巨大的压力。此时，政府公共品的供给无法满足人们日益增长的公共品需求，其中还包括准公共品（政府供给会出现越位现象）。由此可见，公共品不完全是也不宜都是政府的供给责任。从公共性和公共税收筹集的数量和成本（税收成本）来看，政府只适宜提供普遍的、基本的、大众的公共品和公共服务，还有相当一部分特殊人群的公共利益不能满足，或靠政府现有的资源汲取能力难以实现，这就要充分发挥各种社会力量来增加公共品供给的数量、种类，并提高供给的质量，弥补政府普遍性供给公共品的数量和质量不足，并使其达到最优。
政府供给公共品还存在缺陷，政府提供公共品虽然克服了搭便车问题，但却出现了政府在公共品生产中的无效率、低效率、短缺和消费拥挤问题。也就是说，继市场制度在提供公共品上的无能之后，人们又发现政府组织在公共品的供给上也存在缺陷。政府在提供公共品时为什么会出现缺陷呢？通过对政府的特点和公共品不同属性的分析，我们可以对此问题有一个比较深刻的认识和理解。
第一，公共选择理论深刻揭示了政府缺陷的控制性原因。由于政府“理性经济人”的缘故，必然出现公共品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化等问题，从而导致公共选择过程中的政府失败。具体地说，由于政府提供公共品存在垄断权，即没有竞争对手提供同样的服务，但公共品是一种数量和质量都难以直接界定的产品，因此公众难对政府产出进行有效监督。而政府可以利用自己的垄断地位获取额外利益，因此政府部门的膨胀和低效成为公共品供给低效甚至无效的直接原因。
第二，社会对公共品需求多样性与政府提供方式单一性之间存在矛盾。公共品实证研究表明，公共品具有多样性特征决定了单一的政府提供渠道之不足。获2009年诺贝尔经济学奖的美国著名公共选择和制度分析学家埃利诺•奥斯特罗姆的研究表明，表面上看来杂乱无序的公共服务领域（公共品的具体表现形式）实际上是有章可循的，这就说明不同种类的公共品不仅可以而且完全应该通过不同的方式提供。埃利诺•奥斯特罗姆提出了应以多样化的公共品提供方式取代单一的政府提供公共品的方式。这种多样化既包括通过政府以外的其他主体提供，也包括政府可根据公共品的不同属性，采取多种不同方式提供的可能性。
第三，社会公共需求的复杂性和不断增长与政府自身财力和能力的限制，决定了政府垄断公共品必然出现严重短缺现象。随着社会的发展，人们物质文化生活水平不断提高，社会需求日益多样化，这对公共品无论从数量品种上，还是从质量满意度来说，都提出了更高的要求。
二、当前公共品多元化供给模式中存在的问题
基于以上认识，许多国家都采用了多元化的公共品供给模式。我国公共品供给模式也正朝着多元化的方向变革，私营部门、非营利部门发挥着越来越重要的作用。但是，在参与公共物品供给的过程中，由于政府部门的有限理性和政府官员的“经济人”假定以及私营部门（民营部门）、非营利部门本身所固有的缺陷，不可避免地存在各种问题，特别是存在有损社会公平的问题，这就需要政府从公共利益的目标出发制定相应的公共政策，来弥补市场和社会的缺陷，在确保公共物品供给效率的同时维护社会公平，实现公共利益，使公共物品的多元化供给模式更趋完善，这也是公共行政的终极目标之所在。
（一）政府部门参与公共品供给中存在的公平与效率失衡问题。根据治理主义的假设，政府部门的有限理性和政府官员的“经济人”假定，意味着政府同样面对着“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说，在不确定的环境中，政府也只能了解和获得某些特定的知识与信息，而对另外一些信息处于无知的状态。如果要想获得所有人全部的信息，那么必须支付高昂的成本。另外，在公共选择学派的眼里，无论是政府部门本身，还是政府部门中的工作人员都是理性经济人，他们的行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化，政府机关往往追求预算最大化，并不断扩张组织规模和单独供给公共物品。所以，政府能否不折不扣地代表公共利益，能否在公共物品供给上做到高效率将是一个疑问。
（二）私营部门参与公共物品供给中存在的公平与效率失衡问题。私营部门（民营部门）参与的市场化供给模式将公共部门从累犊的公务中解救出来，政府将“划桨”的任务下放，转而成为起催化作用的“掌舵”人，放弃了各种积极的社会经济职能，仅间接地给予私营部门以适当的帮助，虽然这种转变提高了政府在提供公共物品时的效率，但也可能导致对政府的基本职能和在回应公民诉求方面的忽视。
第一，市场化对政府公共责任的冲击。首先，伴随市场化的进程，公共部门和私营企业的关系日益紧密。公私间的合作关系削弱了政府对私营部门的控制，让人们对他们之间所订立的合同的透明度问题产生了质疑，而利用公共资源为某个私营部门创造收益又是否合适，对于普通公民而言，他们无法断定到底是政府还是它的合作者应该对公共服务负责，逃避责任对政府官员来说是轻而易举的事情；其次，在以往，政府即便作为直接的公共物品的供给者，由于对公共物品的投入和产出难以量化，对其工作绩效就很难做出准确的测量与评估。
第二，市场化本身存在的市场失灵问题。以私营部门进行公共物品供给的市场化模式，充分利用了市场机制本身的效率优势。市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够有效地解决公共物品供给中存在的效率问题。但是，市场并不是万能的，市场对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷。
（三）非营利部门参与公共物品供给存在的公平与效率失衡问题。非营利部门虽然作为一项新的事业在我国发展起来，并已介入公共物品供给领域，在满足政府和市场无法或难以满足的需求上发挥着越来越重要的作用。但是，从总的情况看，当前我国的非营利部门在公共物品供给领域还没有形成相应的规范，存在诸多问题。一是资源不足，公共物品供给能力差，各种非营利部门的目的是动员多种社会资源，以实现自治的宗旨和目标；二是结构不合理与异化，运行效率低下，非营利部门作为公共物品供给的参与者必须要有较高的功能结构合理性；三是与政府组织体系重叠，依附性与依赖性特征明显，对社会需求回应度低。我国的非营利部门主要是由政府创建，或由政府系统内的一些专业组织同政府在形式分离中滋生的。这使得大多数非营利部门的产生、目标、经费来源乃至于领导成员等都依赖于行政体系，与政府正式组织在体制上交叉重叠，严重束缚了组织的活力，妨碍了非营利部门优势的发挥，使其成为政府行政的外在延伸。
三、多元化供给模式对策建议
市场机制与公共政策作用范围的分工决定了市场机制主要解决效率问题，而鉴于市场机制的弱势，从本质上来说就是破坏了社会公平，进而可能有损于效率本身，公共政策的基本价值取向理应是“公平”。市场（包括非营利部门）与政府在公共物品供给中分工合作，解决多元供给模式中存在的问题，实现效率与公平。
（一）政府应为公共物品的市场供给提供制度激励和必要约束，提高效率，维护公平。政府要为公共物品的私营部门供给者提供制度激励，这包括对公共物品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私营部门提供公共物品创造良好的制度环境。同时，由于某些公共物品具有高成本、非营利性等特点，政府可对其私营部门供给者给予补贴或其他优惠性政策。此外，政府除提供产权制度基础外，还需要提供法律基础，以规避市场扩张风险，使作为“经济人”的私营部门能够建立确切的交易预期，降低交易成本。当然，这种法律基础的构建和维护仍是源于政府。此外，政府还必须给予公共物品消费者强有力的支持，切实保护消费者的权益。由于公共物品的消费者一般是分散的，而且由于理性经济人的原因，消费者容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力的集体行动同公共物品的私营部门供给者讨价还价。这种情况下，政府有必要为消费者提供信息以及其他必要支持，以保护消费者的权益，满足公众的需要，抑制私营部门缺陷，实现公共利益，维护社会公平。
（二）政府应促进非营利部门的健康发展，有效提高公众福利。政府在促进非营利部门的发展方面有不可推卸的责任，政府应有针对性地采取若干措施，促进社会中介组织的健康发展。一是抓紧健全和完善有关非营利部门的条例或法规，对其性质、地位、功能、权利、义务等均做出明确的法律规定，把中介组织的建设和发展纳入法制的轨道；二是对非营利部门的发展采取统筹规划，重点扶持的政策。特别是根据市场机制的建立、完善以及政府职能转变的要求，优先发展资产评估中心、审计师事务所、拍卖行、会计师事务所等中介组织；三是加快实现非营利部门与行政机构的分离，引导和鼓励非营利部门充分发挥各自的功能优势，建立“结构优化、布局合理”的非营利部门体系。非营利部门参与公共物品的供给，是要克服“福利国家失灵”和“规范竞争市场失灵”。
（三）政府应加强对自身的制度约束，保障公平与效率。由于政府本身理性经济人的假设，可能会导致公共物品供给的政府失灵（官僚主义、代理问题、缺乏竞争和激励机制等）。可以从系统化的角度，建立宏观、中观和微观的制度安排，来解决这些问题，保障效率与公平。
（作者单位：新疆财经大学经济学院）
主要参考文献：
[1]洪银兴.城乡差距和城乡统筹发展的优先次序[J].当代经济研究，2008.1.
[2]李华.城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善[J].财政研究，200.11.
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[4]安体富，任强.公共服务均等化-理论-问题与对策[J].财贸经济，2007.8. |
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