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提要 本文借助于信息经济学和产权理论有关知识，从容积率相关主体的角度，深入分析政府、房地产开发商、购房者三者之间的利益关系，并提出解决应对之策。
关键词：容积率；相关主体；利益；博弈
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
由于我国城市化进程速度的加快，大量的土地开发推动了城市的快速发展。由此围绕城市土地开发的相关利益争夺越演越烈，与容积率相关的利益博弈表现得尤为突出。本文通过对容积率相关主体的利益矛盾进行分析，促使相关主体的矛盾能够通过一系列的措施得到解决，使得各方利益趋近均衡。
一、分析前提
1、博弈假设
（1）政府、房地产开发商与购房者是容积率相关的三大利益主体，他们各自具有经济利益目标，他们的行为都是理性的。政府不仅要追求经济利益，还要兼顾社会利益；房地产开发商和购房者都以追求自身经济利益最大化作为目标。
（2）政府所作出与容积率相关的决策是具有多重功能的。它不仅要达到自身的利益目标，还要保护另外两个利益主体，更重要的是促进房地产行业平稳健康地发展。
（3）从信息经济学角度讲，政府是有关容积率政策的制定者，更多情况下是信息资源占优势的一方；而房地产开发商往往是根据政府颁布的政策条文作出市场判断，采取相应措施，因此房地产开发商经常是信息不完全的。
2、博弈要素
（1）政府的行为与目标。在城市发展进程中，除了对市场参与者进行规范外，还要对城市土地进行规划编制及管理，其中尤其是容积率的限制及规定，并通过出让、拍卖等方式进行扭转，以获取高额的土地使用权出让金和更好地实现城市的建设发展为目标。
（2）房地产开发商的行为与目标。在红线范围内，通过提高土地利用率，充分利用容积率和建筑密度，尽可能地压低造价，多建房屋等行为，以赚取丰厚的利润作为目标，也就是企业利润最大化。
（3）购房者的行为与目标。俗话说：“货比三家”。搜集信息，用合适的价格买到称心如意的房子。
不难从三大利益主体的行为和目标中看出，它们之间是有矛盾的，如果说其中某一方利益占享更多，那么相关的交易就可能达不成，甚至可能会影响到房地产市场的健康发展。
二、各个主体之间的利益博弈分析
城市的建设和发展是人的主体行为直接导致的结果，不管结果是好是坏都是人的主体行为的反映。倘若要解决在城市开发与建设过程中由容积率与之伴随的其他事项带来的社会化问题，最根本的是要解决人的主体行为所出现的问题，纠正主体的行为方式，这是由多方利益主体共同造成的结果。因此，要解决问题，弄清楚他们各自之间的关系是必要的。
1、政府与房地产开发商之间的利益博弈。从土地市场方面讲，政府和房地产开发商在土地的取得、持有、流转、回收等环节均存在利益博弈的现象，并伴随着土地供求双方的设租和寻租行为的发生。由于建筑容积率、建筑限高等经济指标和环境权都是建立在土地使用权的获取基础之上，并在土地招拍挂之前就有所限制性规定（f≤a），因而这些经济指标也是弥补土地成本的重要因素。
从规划设计方面讲，政府部门现在更侧重城市“以人为本”、“可持续发展”和“和谐社会”的价值观，比方说：“宜居重庆”就是重庆市政府现今奋斗目标之一；而房地产开发商在获取土地之后，更侧重怎么充分利用红线所规定的范围，怎么充分利用容积率，在建筑高度的限制条件下，确定项目的最佳投资方案（f=b，且有b≤a），尽可能的多建。因此，两者所站的立足点是不一样的，政府更侧重城市健康发展和人的因素，而房地产开发商是站在自身怎么获取更多利润的角度。在这种利益背道而驰和房地产市场冷热波动的情况下，很多房地产开发商自行缓解压力的能力有限，于是想方设法在规划设计图出来之前或者是开发过程中，下足“功夫”通过政府相关部门在容积率上做“文章”，也就是申请政府更改f（f=c，通常b＜c≤a），若是政府通过审批，则对房地产开发商而言是好事；若是审批不通过，那么接下来的项目风险可能就愈来愈大。比如，在2007年拿的高价地块的开发商，在开发建设过程中面临着“面粉比面包贵”的危机，很多开发商把援助之手直接伸向了当地政府，当时的北京市朝阳区来广营乡清河镇住宅及配套（2号地）规划更改申请得到当地规划部门审批，容积率指标提高，并且建筑高度比原来限制“长”了20米。所以，政府通过土地出让获取高额的土地出让金作为财政收入与房地产开发商的低额、尽可能地减少拿地成本是矛盾的；政府通过合理的、可持续发展的规划设计更好地实现城市的建设与发展的目标与房地产开发商追逐更多的超额利润的目标，两者是矛盾的。（图1）
2、房地产开发商与购房者之间的利益博弈。从开发商的角度看，由于建筑容积率的大小以及建筑高度限制对项目的规划设计定位有一定程度的影响，比如建筑容积率的高低关乎项目开发面积，影响绿化率和建筑密度；甚至影响建筑间距、建筑空间布局等，从而影响了产品定位、市场定位、价格定位、客户定位等。在实践中，往往会发现这种现象：为了满足规划条文中的绿地率和建筑密度，在一定的容积率限定下，只有增加建筑物的高度。（图2）
同时，建筑容积率的变化会直接影响房地产的开发成本。在地价不变，且在建筑容积率限定条件下，建筑容积率越大，每平方米的成本造价相对越低；否则，就相反。
从购房者的角度看，当建筑容积率增大带来的越低的成本造价对业主来说可能会使物业的单价降低，这种结果是比较理想的。但是，购房者应该了解几个简单技术经济指标之间的关系：在建筑高度和房屋间距一定的条件下，建筑容积率与建筑密度是成正比的，一旦容积率增大，项目设计的户数就会增加，人口增多，业主的单位活动空间就会显得拥挤，变小；在建筑层数一定的情况下，建筑容积率越高，其项目内的绿地率越小，两者是成反比的。
另外，建筑容积率大小和建筑高度的差异会带来其他外部性因素的变化，比如与之联系紧密的环境权。“环境权”理论是由美国人萨克斯提出的，他认为环境权利与其他私有利益一样具有受法律保护的资格，其所有者具有强制执行的权利。所以，由建筑容积率大小和建筑高度会带来的采光、视觉障碍、通风等环境权利的外部性的变化，这不仅会使购房者的利益受到影响，还会使项目周边的居民受影响。比如，在北京市，房地产开发商倘若要在项目建设过程中修改规划，那么按规定必须先要向政府相关部门提出申请，待批准以后，还需要对潜在购房者、已购房者、项目四周小区居民等进行公示，公示期通常是1个月，如果在这段时间内没有异议，才能算是通过合法途径变更了规划。
从以上分析，开发商和购房者之间的利益还是存在一部分共性：都愿意各自付出的成本降低。在开发商做中高档或者高档楼盘定位时，彰显了业主的环境权等其他权利，但是这些都是购房者在承受这部分权利的成本；如果开发商定位的是低档楼盘，这里面本应该由购房者享有的部分环境权，极度可能被企业追逐利润的行为给剥夺。
3、政府与购房者之间的利益博弈。政府是城市建设发展的领导者，所把握的面更宏观。一方面它要在一定的范围内尽最大可能地让城市规划与管理发挥作用。比如，对城市土地进行评审定级，确定其相应的用途类型、容积率、建筑密度等配套经济指标等；另一方面还要协调国家经济的健康发展，尤其是指导房地产行业的健康发展。在房地产市场过热的时候，采取经济、行政和法律等手段抑制购房者投机性购房，减小房地产市场中的泡沫；在房地产市场过冷的时候，政府要保证国民经济的正常运行，保护房地产行业和其他行业不受重创，采取措施刺激消费，以此保证国民经济的健康发展、房地产行业的平稳运行和人们的安居乐业。（图3）
而购房者的角度却不一样，城市居民更多的是亲历感受现实生活中关乎自身利益的东西，譬如楼市价格高低、新开发楼盘的区位、生活交通、服务、设施配套等，更多地希望政府能不断地提高城市的居住环境和改善人们的生活质量状况，而不是像政府里面的专业人士能感觉的对称几何轴线，这些对购房者来说不切实际，不能直观反映他们想要的东西。
三、缓解利益矛盾的措施
1、继续完善建筑容积率指标体系。目前，国内的各个城市规划管理技术规定中都是对建筑容积率的上限做了一定的要求，但是这留出了相当大的“活动”空间，有些问题在制定建筑容积率的过程中并没有明确，比如建筑容积率对建筑性质有如何要求，按怎样的标准执行，总之，这些问题还需进一步探讨。因此，在城市规划建设和发展的征程中，完善建筑容积率的影响因素，在科学地分析建筑容积率的影响因素的条件下，根据实际情况选择不同的权重和评价方法，构建建筑容积率的规划、管理、控制体系，充分认识和发挥建筑容积率的作用，以便实现国有土地综合价值的最优化。
2、合理利用“奖励建筑容积率”方法。北京、上海、南京、重庆等城市在建筑容积率奖励方面已有明文规定，但是对容积率奖励的效果还需要一套更详尽的质量评价体系和指标评价体系，并非条文框框，其可操作性还有待继续探究，毕竟我国的房地产开发时间并不长，可以在城市规划方面发挥前瞻性的战略眼光，减少社会成本费用。
3、鼓励“开发权转让”。在我国的许多大城市都逐渐成为“钢筋混凝土森林”，建筑物是越“长”越高，连基本的通风、采光条件都受影响，因此可以从开发权方面着手考虑，留足空间权利。联系当下时局，开发权转移可以跟城市的旧城改造、城市新区开发、廉租房建设等相联系起来，减少政府的资金投入，充分调动企业在城市建设过程中的积极性，让政府把更多的资金和精力投身于公共事业的建设和城市的管理过程中去。在利用开发权转让前，需要先明确什么样的情形会利用开发权转让，资格怎么进行审查核实，开发权的转出区和引入区在什么地方等一系列需要回答的问题，规范开发权转让的交易行为和工作程序，引入规定的金融交易机构或者产权交易平台对开发权的交易进行管理、运转和公示。当然，这一切的工作还离不开严密的计算方法和交易转让的规则。
在采用方式这种奖励开发企业的时候，要对开发权转移进行管理和控制，避免由此带来对城市整体空间关系的破坏和开发体量的失控，以致于减少其带来的社会和环境成本增加的风险。
4、规范房地产开发商在开发建设过程中的行为。倘若房地产开发商在开发过程中修改了规划，未得到政府部门的批准，也未向购房者进行告知，那么后果就可能严重了：一种情况是项目因开发商私改规划，规划验收、竣工验收通不过，那么购房者就没有办法接房，办不到产权证；另一种情况是开发商通过缴纳罚金等方式通过了规划验收，但是购房者在接房时发现这与当初承诺的规划异样，拒绝收房的事情就可能发生，就算接了房，事后也可能会对簿公堂。
5、减少政府与开发商之间的设租和寻租行为。由于我国的法律、政策、规范都还处于不断完善的过程中，尤其是在政府规划管理这块，人的主观活动范围相对比较大，难免给企业与政府行政人员提供了设租和寻租的活动空间。因此，政府部门需要加强廉政文化建设，消除陈旧观念，用健康向上的廉政文化占领思想“阵地”，筑牢思想道德防线，克服各种不良行为的发生，通过营造良好的廉政氛围，开展“公开”专项服务，承担城市建设发展和管理应尽的责任。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
[1]盛洪.现代制度经济学（第二版）[M].中国发展出版社，2009.7.
[2]马武定.城市规划本质的回归[J].城市规划学刊，2005.1.
[3]何强为.容积率的内涵及其指标体系[J].规划研究，1996.1.
[4]运迎霞，吴静雯.容积率奖励及开发权转让的国际比较[J].天津大学报，2007.3. |
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