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提要 如何切实维护纳税人的合法权益是推进依法治税的需要，而目前税务机关的执法现状着实不能让人乐观。因此，帮助税务干部增强风险防范意识和能力，规避和预防执法风险的发生，避免引发社会矛盾，已成为新形势下各级税务机关和广大税务干部在履行职责中必须认真研究解决的重要课题。
关键词：税收；执法风险；规范执法；执法监督
中图分类号：F81 文献标识码：A
近年来，随着依法治税工作的不断推进，征纳双方的权利和义务进一步得到明确，税务人员的执法水平进一步提高，在新的形势下如何切实维护纳税人的合法权益，规范执法行为，同时加强自身的风险防范意识，懂得自我保护是推进依法治税也是建设和谐社会的需要。而目前税务机关的执法现状着实不能让人乐观，因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼的败诉、行政赔偿以及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或过错追究的案件时有发生。因此，帮助税务干部增强风险防范意识和能力，规避和预防执法风险的发生，避免引发社会矛盾和问题，已成为新形势下各级税务机关和广大税务干部在履行职责过程中必须认真研究解决的重要课题。
一、税务人员执法风险的概念和表现形式
税务人员执法风险，是指税务机关执法人员在税收执法过程中，不按税收法律法规规定操作，错误执法、滥用职权，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政责任的情形。税收执法责任风险不是不可抗力的，它是完全可以预测、可以防范和避免的，税务人员执法风险是税收法制化的必然。税务人员执法风险是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。也就是说，税务干部在税收执法过程中，无论是在执行税收政策、履行执法程序，还是在公开办税、优化服务等方面，都要在依法行政上下功夫。因为稍有不慎，税务干部就要承担相应的执法风险。
税务人员执法风险的表现形式，一是执法水平低引发的执法过错。主要表现为：一方面是部分执法人员素质不高，执法程序不清，使用税务文书及引用法律条文错误或职责履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不细致，引发税收执法过错。二是执法不严被追究责任的风险。主要表现为：不能严格依法治税，执法随意性大，疏于管理、玩忽职守、推诿扯皮、处罚不当、违法不究等行政不作为问题。三是执法腐败，以权谋私被处罚。主要表现为：一些干部依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公等问题。四是执法不文明引发执法风险。主要表现为：部分干部执法方式和手段简单粗暴，诱使征纳双方矛盾激化，恶化执法环境等问题。
二、我国税收执法现状
根据有关资料和媒体报道，由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题，引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的，近年呈上升的态势，因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计，全国税务行政复议案件1994～2000年为1，035起，2001～2005年上升到3，305起，是前六年的3.2倍；全国税务行政诉讼案件1994～2000年为328起，2001～2005年上升到1，081起，是前六年的3.3倍；在行政复议案和行政诉讼案中，能维持原处理决定的并不多，败诉率比较高，如2005年全国税务机关已办结的复议案件中，复议决定维持和撤销、变更的比率为54∶46；人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤销、变更的比率为48∶52；2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次，受行政处分的4，597人次，移送司法机关的191人次；2005年7月至2006年底，全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人，2006年全国仅国家税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为144人。由此可见，进一步提高我们税收执法工作的质量，增强税收执法风险意识，有效地防范和控制税收执法风险是很重要而紧迫的。
三、规避和防范税务人员执法风险的对策
（一）完善税收执法环境
1、加大宣传。推进依法治税，坚持“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨，规范执法行为，实施阳光执法，推行政务公开，切实保障纳税人合法权益，增强征纳双方的良性互动，促进纳税人依法纳税意识和能力的提高；积极开展税收咨询辅导，大力开展税法知识宣传，提高纳税人依法纳税的技能和水平。
2、优化外部环境，降低执法风险。一是大力加强税法宣传，减少执法阻力。通过税法宣传，不断增强全社会依法诚信纳税意识，改善执法环境。尤其要加强对各级领导干部进行税法知识培训，进一步提高领导干部依法治税的意识和能力，不干预、不设障，多支持、多配合税务部门依法治税；二是科学分配税收计划，减少体制风险。要改革税收任务计划制定程序，变由上而下为上下结合，先由基层税务机关根据实际税源状况，结合当年征收情况，下年变化趋势，撰写潜力分析和税源统计，逐级上报汇总，上级再根据总体发展经济数据及规划统筹兼顾，安排确定税收计划，尽量做到计划与税源大致相符。由此减少财政管理体制带来的执法风险。
3、推进社会综合治税，优化税收执法环境。大力推进社会综合治税，积极争取各级党政部门的支持；全面加强国、地税协作，定期交流沟通情况，建立有效的协作机制，实现信息共享，形成工作合力；加强与工商、公安、财政、银行、海关等有关部门的协调配合，形成全方位的协税护税网络，提高社会综合治税水平，营造税收执法的良好外部环境。提高社会公众的法律意识，增强公民的守法意识和权利意识，为公民、单位和法人及相关组织依法维权创造条件，培养法律意识、权利意识；并加强税收宣传、增强服务意识，通过提高税收执法行为的公信力，吸引公民、单位和法人及相关组织依法维护自身权益；通过完善税收执法程序及相关制度，降低公民、单位和法人及相关组织借助法律手段维护自身权益的风险。
（二）加强制度约束，防范执法风险
1、健全工作机制，确保规范执法。规范执法是规避执法风险的落脚点，要通过落实执法责任制和加强执法监督来规范执法。一是落实执法责任制，以制度规范执法。首先，分解岗位职责。按照法定权限，结合规范执法要求，以岗定责，以责定人，构建环环相扣的岗责体系；其次，明确工作规程。按照法定程序要求，量化每个执法岗位的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，并注意有机衔接，确保链条式运行；第三，实行过错追究。建立健全执法质量考评制和责任追究制，实现对税收执法全过程、全方位的监督制约。二是强化执法监督，以监督规范执法。首先，强化事前监督。对新出台的各种程序规定和文书，一律要经过法规部门审核把关，防止“带病上岗”，先天不足；其次，强化事中监督。认真执行大案要案集体审理制度，对涉嫌构成犯罪的税务案件要依法及时移交司法机关。做好行政处罚听证工作，保证税务行政处罚全过程的公正、公开；第三，强化事后监督。要强化税收执法监督检查，归口法规部门负责，并将执法检查情况在系统内公开通报，并作为年终考核的重要依据，严格考核兑现。同时，严格执行税务行政复议制度，自我纠错，自我保护。
2、实行税收执法责任制，提升依法行政能力，加强对税收执法权运行的制约和监督，有效防止权力滥用和执法的随意性。建立健全监督制约机制：一是建立规范的执法运行机制。用相互制约的运行机制规范税收执法行为，以达到减少和杜绝引发税务人员执法风险的行为发生。要从定岗定责、设置工作流程入手，对执法岗位实施有效的责任考核，降低执法中的风险和不确定性。我们正在开展的机制创新、横向监督和“税收执法、征管质量评价体系”工作就是为了有效解决这些问题；二是进一步加快计算机应用步伐，运用现代科技手段管理税收事务，通过计算机的刚性管理，尽量减少人为因素，防止权力滥用；三是健全集体审理、审核制度，坚持对重大税务案件、税务稽查案件和减免缓税款以及双定户核定税额的集体审理审核，进行事前、事中监督，防止一人独断专权和暗箱操作；确保办事程序的制度化、规范化、公开化。通过全面推行税收执法责任制，增强干部职工的法制意识、程序意识和责任意识，形成执法讲依据、工作讲程序、办事讲责任的良好风气，规范执法行为，提高税收执法的整体水平。
（三）注重培训，提高税务执法人员素质
1、提高税务人员素质是防范税务执法风险的前提。税收执法人员素质的高低、能力强弱，直接决定了执法行为的质量和效果。建立税务执法责任制考核制度，依据考核内容、原则、标准、程序和方法，对干部进行定期和不定期的考核，将执法考核质量作为奖、惩、培训、辞退和调整职务、级别和工资的重要依据。因此，要求税务执法人员结合工作实际积极自学，重点以法学基础理论、宪法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、赔偿法、行政许可法、行政处罚法等薄弱环节为主，在掌握这些基本法律知识的基础上，触类旁通，完善法律培训制度。按照不同的岗位，学以致用，同时按因需施教的原则，加强执法人员培训。
2、加强教育，引导税务人员树立正确的人生观、权力观。大力开展教育培训，提高税务人员的业务技能和综合素质，强化依法行政意识和按程序办事意识，促使税收执法人员转变观念，增强执法工作中的责任意识，自觉规范和约束自己的执法行为，杜绝随意执法行为的发生。一是加强税收执法人员的法制教育，提高执法道德水平，从根本上预防和杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生；二是对税务干部开展理想信念教育、职业道德教育、勤政廉洁教育，使税务干部树立正确的人生观、世界观、价值观和道德观。把权力当作责任，谨慎行使权力，绝不能用手中掌握的权力为自己谋取私利。要利用正面典型来教育干部职工，用反面典型来警示干部职工，使其提高执法能力，树立廉洁从政意识，自觉接受监督；税收执法人员应懂得首先作为一个社会人，既要适应日益复杂的税收工作环境，更要注重防范执法风险，懂得自我保护。因此，税务干部应当努力提高自身的政治素质和业务素质，增强风险防范意识和能力，规避和预防执法风险的发生。
（作者单位：安徽省固镇县国家税务局稽查局）
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