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提要 本文分析建筑业安全事故频发的原因，指出工程分包是影响世界各国建筑业安全绩效水平的重要因素之一。详细介绍了美国对分包商的安全管理经验，包括如何选择安全记录良好的分包商，以及在项目实施过程中，总承包商应如何干预分包商，以实现良好的安全绩效。最后结合我国建筑业的工程分包实际情况，提出对分包商进行安全管理的建议。
关键词：工程分包；安全管理；项目协调
中图分类号：F27 文献标识码：A
一、引言
建筑业是国民经济的支柱产业之一，在经济建设中发挥着重要的基础性和先导性作用。2001年以来，建筑业总产值以20%左右的增长速度持续稳定上升，呈现良好的发展态势。同时，建筑业就业容量大，吸纳了大量农村剩余劳动力，在全国3，200多万建筑业从业者中，农民工的比例高达84%。然而，建筑业的安全水平相对较低，每年由于安全事故丧生的从业人员超过千人，直接经济损失逾百亿元，是所有工业部门中仅次于采矿业的高危险行业。2009年上半年，全国因建筑施工安全事故死亡1，074人，发生重大事故4起，死亡45人，同比增加3起、35人，安全生产形势依然严峻。
作为一个传统的工业部门，建筑业之所以成为危险行业，与其自身特点是分不开的。建设工程是一个庞大的人机工程，在项目建设过程中，施工人员、材料和机具必须通过相互联系和配合才能完成一定的施工生产任务，因此这一系统的安全性和可靠性除了取决于施工人员的行为，还受各种施工机具、材料以及建筑产品的状态的影响。而在建设过程中人、物以及施工环境中存在的安全风险因素非常多，比如建筑工人的文化素质较低、施工生产的离散性、变化的物理工作环境以及恶劣的露天作业环境等。另外，工程建设往往由多方参与，管理层次较多，管理关系复杂。仅施工现场就涉及业主、总承包商、分包商、建设监理和供应商等各方，尤其是数目众多的分包商给建筑安全的目标管理、协调管理带来了不利影响。
二、工程分包对安全绩效水平的影响
由于工程建设项目日益复杂化、系统化、专业化以及建筑市场激烈的竞争环境，一个建设项目往往由数量众多、层次众多的分包商共同完成。在房屋建设项目中，分包商完成工程量的80%～90%是很普遍的。在公路工程或其他重大项目上，分包的部分一般会少一些。国外研究者已经证实了工程分包有助于建设项目更高效、经济地完成。同时，有研究成果表明工程分包是影响施工现场安全生产水平的因素之一。总包商和分包商之间混乱的责任关系加大了控制现场安全的难度。另外，在激烈竞争的市场环境下，分包商往往会压缩职业安全健康投入以谋求经济上的存活。澳大利亚的一项实证研究分析了分包商遵守职业安全健康法规的障碍，发现实施法律规定的安全健康防护措施的费用、语言和教育水平的限制以及对新制度的恐惧是制约法律有效实施的主要障碍。
在中国，依据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》的规定，专业工程分包、劳务作业分包以及专业工程+劳务作业分包三种形式都是合法的工程分包活动，同时相应法律法规也规定了不合法的工程分包活动，包括违法分包、转包以及挂靠。本文暂不讨论《建筑法》等法律法规中禁止再分包的规定是否制约多元化发包模式的发展、是否与市场需求相悖。目前，建筑业中转包和层层分包现象非常普遍，经常出现一个项目由几个承包商层层转包，导致安全责任不明确，各个分包商都忽视安全。同时，经过层层盘剥，也使得最底层的分包商微利或无利可图，无法保证在安全上的人力和资金投入，安全事故也就不可避免地发生。
可以看出，在世界范围内，工程分包都是影响施工现场安全绩效水平的重要因素。美国在安全管理和建筑安全管理方面已有一百多年的历史，逐渐形成了比较科学合理的管理机制，在分包商的安全管理方面积累了丰富的经验。
三、美国对分包商的安全管理
从合同的角度看，分包商通常和总包商直接达成协议，尽管业主拥有对所选分包商的最终批准权，他们通常会接受总包商的第一选择，因为在项目建设过程中，总包商而非业主负责协调管理各个分包商。实际上，业主将分包商看作是总承包商的雇员。这点体现在总包商和业主之间的合同条款中：“在没有得到业主的书面同意的情况下，承包商不应当转租、出售、转移、分派或以其他方式处置合同或承包商的权力、资格或利益的任何部分。在得到上述同意的情况下，可以允许承包商转包一部分工程，但承包商必须承担总计不少于合同总价款50%的工程。在计算承包商自身应承担的工程量之前，还应在合同总价中扣除其在合同当中有专门条款指定的、可以由分包商完成的项目的价值。任何合同的分包或者转移行为都不能使承包商免除其在合同或合约中规定的责任。”
分包合同在一定程度上提到安全，要求分包商遵守政府的安全规定，一些分包合同中的安全规定如下：“分包商应当遵守所有的安全规则、规定和保护员工或其他周边人员的行业惯例。分包商应及时执行任何由承包商或业主提出的，属于安全的指示，并应充分参与承包商的安全计划。”
尽管业主将分包商视为总承包商的下属，但是大多数总包商却并不这样认为。他们会仔细起草分包合同，通过合同条款的约定使得分包商成为独立的承包商，而非总包商的代理。因为，如果分包商毫无风险地成为总包商的代理，总包商的责任会增加。尽管很多分包合同都表述了分包商的安全责任，大多数情况下表述的方式还是很肤浅的。现在，越来越多的人认为，由于总包商拥有更广博的知识和更强的控制能力，应承担一部分由于分包商行为引起的责任。对此，OSHA规范（29CRF§1926.10条款）规定：“通过合同获取某部分工程的任何承包商或分包商，不得要求任何壮工或技工在建筑安全标准确定对其健康或安全不卫生、有危害或有危险的工作环境或条件下工作。”该规定强调总包商对“所有员工”负有责任。因此，对于总包商而言，选择合适的分包商成为影响项目能否顺利进展的先决条件之一。
当然，总包商首先应该具备指挥不同工种和分包商的能力；其次总包商必须迅速而有效地让项目建设各方感受到项目安全文化。为了避免雇佣不能理解安全工作重要性的分包商，总包商应仔细对其加以选择，安全成为选择分包商的明确且重要的标准。总包商应如何识别安全的分包商呢？美国的经验是通过安全记录来判断，具体而言，可以采用经验调整系数、工伤赔偿损失率以及事故发生率。如果所有衡量手段得到了一致的结果，当然可以为决策提供强有力的基础。但是，如果它们之间相互冲突，决策就会变得复杂。
在选择了安全记录良好的分包商之后，进一步探究总包商对分包商安全的影响方式。在对中型项目分包商安全的研究中，安全专家Hinze和Fingone（1988）发现安全主要受到五大类变量的影响，按照其对分包商安全影响的降序排列为：项目压力、项目协调、强调安全、关注员工和安全标准。项目压力对分包商安全绩效的影响最大，其中包括总包商的项目主管判断的项目压力，如果他们认为项目存在巨大压力时，分包商的安全记录一般很差；进度压力也影响安全绩效，如果进度提前，则相对事故率更低；还包括总包商的项目经理的利润压力，如果他们仅重视项目利润，分包商的安全记录会下滑；此外，分包商自身的安全压力也关系到其安全生产水平。研究发现，总包商协调项目所付出的努力与分包商的安全状况直接相关。当其具有良好的项目协调能力时，分包商就会有很好的安全记录。而影响总包商协调效果的因素很多，包括项目的规模、复杂程度等，同时项目中分包商的数量也影响安全，随着分包商数量的增加，事故率随之上升，特别是在分包商数量超过50个以后，事故率明显增加。
而一项针对全美国大型项目分包商的研究发现，其安全主要受以下两个因素影响：总包商对安全工作的重视；总包商有效地进行项目协调工作。在大型项目中，以下工作是必不可少的：委派一名全职的项目安全员；所有员工必须参加班组安全会议；在各方协调会议上讨论安全；在开工预备会议中讨论安全；监控项目和项目经理的安全绩效；高层领导在视察现场时强调安全等。此项研究还发现，总包商而非分包商自己对分包商的安全有着更显著的影响。
四、对我国的启示
关于总包商与分包商安全生产责任的约定，《建设工程安全生产管理条例》明确规定：“总承包单位对施工现场的安全生产负总责；分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务，总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任；分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理。”对比发现，我国法规对总分包之间安全责任的约定与美国并无实质性的差别，关键在于能否将法律规定落到实处，即总承包商应该制定怎样的安全计划以保证现场的安全状况在其掌控之下，分包商又应该采取怎样的安全措施以履行其安全责任。因而，现阶段对分包商的安全管理应该从企业和项目层面着手。
由于我国建筑劳务分包队伍主要由农民工构成，文化素质较低，安全意识不足，很多没有经过正规培训便从事施工生产。而劳务分包企业往往管理能力不足，难以有效地管理农民工队伍。美国的研究表明，总包商对安全的干预比分包商的自我管理更有效，因而总包商应向分包商灌输安全文化理念，强调安全生产的重要性，审查分包商制定的安全生产计划，并监督、指导安全计划的执行，逐步形成依据分包商的安全记录进行招标决策的机制，激发分包商进行安全的自我规管，从根本上提高行业的安全生产水平。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
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