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提要 电子政务是我国政府信息化建设的中心环节，推进政府职能部门电子政务建设对加快行政体制改革有着重要意义。本文以行政层级为切入点，从内部管理、外部连接以及立法环境等视角对省级政府电子政务建设进行深入研究，综合分析省级政府电子政务发展现状和存在的问题，提出相应的发展策略。
关键词：电子政务；省级政府；发展方向
中图分类号：D63 文献标识码：A
引言
随着我国行政体制改革的推进，政府信息化建设也在不断完善，其中电子政务首当其冲，其建设的深度和幅度不断提高，在各级政府及其职能部门中不断深入。伴随着行政审批制度的落实，政府门户网站的成熟成为电子政务发展的外在表现形式之一。目前，我国处在经济社会转型期，省级政府无论在行政管理的职权范围上还是行政层级上对电子政务的全面发展有着承上启下的作用，是区域电子政务研究的核心，在国家的电子政务体系中占有重要地位，研究如何发展省会级城市电子政务具有重要意义。
在我国，地级市以下政府往往直接跟社会公众打交道，担负着直接为社会公众服务的职能，因此我们把地级市和区县级政府定义为“基层政府”，把省级政府和副省级城市定义为“非基层政府”。本文主要研究对象是后者，也称为省级政府，包括全国23个省，5个自治区及4个直辖市的政府以及15个副省级城市。
一、省级政府电子政务发展现状
我国的电子政务建设起始于早期的办公自动化、政府上网。1999年伴随着金字工程的纵向展开，带动了各级政府电子政务的发展的步伐，为政府职能部门的电子政务建设奠定了基础，同时也为我国电子政务的发展进行了有利的探索。
（一）从国家层面上看来。目前，我国电子政务发展已取得阶段性进步。无论是使用以“电子政务成熟度”为代表的评估体系，还是门户网站的直接使用中，都已证明我国电子政务建设从无到有、从有到优的一个健康发展的渐进过程。在全国的电子政务的版图中，呈现着几种态势：从电子政务开展时间上看，超过半数的地方政府开展电子政务超过五年，超过八成的地方政府超过一年，其中尚未开展电子政务的地方政府少于一成；从建设区域上看来，东部地区明显领先于中西部；从建设级别上看来，省级政府的电子政务建设明显领先于基层政府。
（二）从各省电子政务发展看来。存在以下几种趋势：第一，在省内比较中，城市间发展不均衡。由于各省省情不同，省内城市受经济发展、资金投入、技术环境等因素制约，其电子政务发展水平存在明显差异，这种状况是电子政务发展的必然现象；第二，在发展方向上，电子政务正在向基层延伸。目前，我国电子政务的延伸有两个方向：一方面城市电子政务建设向社区延伸；另一方面整体建设已经延伸至乡镇一级，个别地区已经开始了农村电子政务建设的尝试；第三，整体建设中，电子政务的投入——产出效益有待提高。资料显示，省级政府每年电子政务维护资金充裕，其中超过六成年维护经费超过50万元，相比之下，电子政务的成熟度及满意度显得有些滞后。
二、省级政府电子政务建设中存在的问题
（一）门户网站建设重点有待调整。政府门户网站是电子政务最直接的表现形式，也是电子政务的核心。目前，我国政府门户网站的建设已经取得很大进展。截至2008年，全国政府域名（gov.cn）下的网站发展到30，913个，100%的省级政府和国务院组成部门、98.5%的地市级政府，以及初步统计超过85%的县区级政府已经建立了政府网站。同时，我国政府网站建设在提供的基本服务功能方面，地区的差距逐渐缩小，但在增强双向互动和网上事务处理能力、提高公共服务水平方面，地区差异仍十分明显。在门户网站的建设中，除了目前普遍的功能外，不同级别政府应根据自身特点重点建设相应的功能，根据自身建设的情况选择不同策略和重点。从目前学术界对政府门户网站的评估中看出，多数网站在政务公开方面得到满意评价，信息发布能力强，实用性差，参与性有待加强。由此可见，调整方向的重点是政府网站的互动环节和服务能力。
（二）缺少评估、定位和规划。目前，电子政务的评估方法，评估内容不尽相同，国家没有出台相应的评估体制，这在一方面制约了电子政务的发展。总体看来，本着服务理念打造的电子政务，应该把服务能力放在评估的首位。在评估主体和内容不同的情况下，各省政府应该通过科研机构的评估或社会相关部门对电子政务的综合排名，了解省内电子政务建设的基本情况。据资料显示，在电子政务的建设中，某些政府投入不足和低水平重复建设现象共存，这说明了有些政府没有对其进行准确的定位和规划。要解决这一问题，就要求省级政府作为指导机构，通过掌握本省电子信息的发展状况，结合本省省情，准确定位本省电子政务的发展现状，有目的、有步骤地规划本省电子政务的发展方向和步伐。据悉，广东省政府已经把电子政务写入本省的“十二五”规划中，把电子政务建设当作日常工作来管理，这种模式值得借鉴。
（三）电子政务立法滞后。目前，我国电子政务法律法规尚不健全，尚未形成完整的法律体系。相比之下，立法的缺失不能满足电子政务日益发展的需要。这种法制环境的缺失主要体现在两个方面：第一，法律效力不严谨。一些地方省市也先后出台或启动了电子政务建设的相关管理制度。例如，浙江省制定了《我省电子政务建设指导意见》，云南省制定了《云南省电子政务管理办法》。上海市发布了《上海市市本级信息化项目支出预算管理办法（试行）》，为信息化项目预算审核工作做出了制度性安排。但是，我国现存电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法，效力和层级比较低，不利于树立电子政务的法律权威。第二，法制环境不成熟。总的看来，电子政务的整体法制环境薄弱，在一项调查中显示，“法制环境不成熟”已经成为 “电子政务实施过程中遇到的主要困难”的第二重要因素，可见法制环境的缺失已严重影响到电子政务项目建设。
三、推进省级政府电子政务建设的对策
基于以上研究，笔者认为省级政府电子政务发展方向应注重核心环节的开发与应用，打造适合地方发展的电子政务系统，提高可操作性和应用性，建立公共服务新模式。
（一）结合行政体制改革，增强节点作用。省会城市的电子政务建设对上结合中央，对下指导地市、县级政府，在同层级上又连接着其他省级政府的电子政务系统，在整个网络状的政务信息化建设中，处于关键节点。如何发挥上传下达，信息的通畅传递是建设的主要方向。目前的行政体制改革，呼声最高的就是大部制建设和省管县工程。在这两种改革中，省级政府的角色分别为参与者和主导者。一方面在中央政府大部制的建设中，信息共享和整合的步伐进一步加快，省级政府及其职能部门电子政务建设可以采用“以业务为主线”的整合，解决电子政务中跨部门业务协调问题，以“大部制”为契机，推动电子政务应用协同建设；另一方面在我国地方行政层级变革中，省直管县使地方行政层级直接改变，同时电子政务建设也要紧跟其后，省级政府和县级政府部门应预先留好电子政务系统的接口，减少体制改革过程中对电子政务的直接冲击，以“省管县”为出发点，带动省级政府电子政务总体建设的整合。可以说，“大部制”和“省管县”工程是“从上到下”和“从下至上”两个方面的行政结构性改革，处在中间的省级政府正是节点之所在，发挥省级政府在资源和区位上的优势，在改革的同时做好电子政务系统的协同与资源的整合，稳固国家电子政务网络建设。
（二）结合门户网站建设，提高网站使用效率。政府门户网站是政务公开和服务型政府两大主导思想在落实过程中所必须凭借的重要平台，在未来的电子政务规划中，政府门户网站必将占有非常重要的地位。一方面应当增强实用性和易用性。网站的普及目的之一就是调节信息的不对称性，方便百姓生活，节约社会成本。这方面，省级政府可以采取以流程为主线的方式，加强政务网络办理的程序化，使典型政务流程能够实现网络办理，并以典型政务流程带动其他流程的网络办理普及，给公众带来实实在在的效果；另一方面要增强网站的互动性。信息的交流离不开双方的互动，互动是网站建设的重点，也是提高公众参与、政府透明度的途径。门户网站的使用效率直接反映了电子政务与传统政务的融合度，做好这两方面的工作，使更多公众关注门户网站，提高网站的使用率。
（三）提高信息安全，加强立法环境建设。目前，政府门户网站被黑客攻击的现象时有发生，这不仅对政府信息是一种严重威胁，更是对政府公信力的巨大冲击。在我国电子政务发展的现阶段，缺少必要的法律法规使其自身发展捉襟见肘。首先我们要搞清楚一个问题，电子政务的发展速度是立法速度无法赶上的。这就要求在立法的过程中不能要求面面俱到，应注意循序渐进，有重点、有步骤地稳步进行。既要奠定立法环境的基础，又要保证电子政务发展的主要法律保障得以实施。目前，电子政务法律法规建设方面的核心问题主要集中在电子签名的有效性、信息公开程度等方面做出规定或者司法解释。制定电子政务时应当充分考虑到本省电子政务的特点，参考国家及国际电子政务的立法原则，避免在调整电子政务关系时出现法律冲突。省级政府要充分利用行政管理体制上的优势，结合本省发展状况给予适合发展的政策及法规解释，营造适合省级政府电子政务发展的法律环境，推进政府信息化的稳步实施。
（作者单位：大连理工大学人文社会科学学院）
主要参考文献：
[1]2008中国电子政务发展现状大型问卷调查统计结果.信息化建设，2009.1.
[2]吴昊，孙宝文.当前我国电子政务发展现状、问题及对策实证研究.国家行政学院学报，2009.5.
[3]张越、张硕文、邓卫杰、王欣欣.中国省会城市政府门户网站测评分析.山西财经大学学报，2009.1.
[4]杨泽.“大部制”与推动电子政务应用协同建设.党政干部学刊，2009.3. |
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